El Control Público

de la Actividad de Inteligencia:

 

La búsqueda de legitimidad y eficacia.

 

 

José Manuel Ugarte.

Brasilia, noviembre de 2002

 

 

Hay entre aquellos empleados en la comunidad

de inteligencia y seguridad de nuestro país...quienes

sienten que tienen una licencia para operar libremente

fuera de los dictados de la ley e incluso para actuar

como lo creen oportuno. Los funcionarios públicos

de cualquier nivel, cualquiera sea su posición, como

cualquier otra persona, deben respetar y honrar las

leyes de los Estados Unidos... Juez Barrington Parker.[1]

 

El cuestionamiento directo y el examen cuidadoso de los

dilemas éticos de la inteligencia son esenciales para la

ejecución de las políticas públicas en una democracia.

 Paul Gordon Lauren..[2]

 

 

1.                  Del control de la actividad de inteligencia.

 

1.1.            Introducción.

 

Analizaremos aquí los fundamentos, naturaleza, alcances y medios del control de la actividad de inteligencia, ejemplificando con distintos países. Incluiremos especialmente un examen de la situación en la materia imperante en la República Argentina.

 

Recordemos inicialmente que controlar es, conforme al diccionario de la Lengua, comprobar, verificar, inspeccionar, y que en definitiva, el control (o función fiscalizadora) tiende a asegurar que el o los órganos controlados, obren con sujeción a las leyes y según la efectiva conveniencia en relación a un concreto interés público. Esta finalidad del control, es plenamente aplicable al control de la actividad de inteligencia.

 

¿Cuáles son los aspectos fundamentales del control de la actividad de inteligencia? La respuesta a este interrogante supone contestar otros: –qué habrá de ser controlado, por qué y para qué es necesariocontrolar esta actividad, para qué o con qué finalidad se ejercitará el control, cómo y con qué medios dicho control habrá de tener lugar,  cuáles son los objetivos del control.

 

Plantear las cuestiones relativas del control supone partir de una base: la convicción acerca de la importancia de la actividad de inteligencia, de su necesidad para todo Estado moderno.

 

También implica tomar conciencia de la existencia de determinadas características de esta actividad opuestas a aspectos fundamentales del sistema republicano y democrático, como la publicidad de los actos de gobierno; ylograr que tales características no sean perjudiciales para el fortalecimiento de dicho sistema, garantizando a los ciudadanos que el desenvolvimiento de esta actividad no será perjudicial para el sistema, ni para las libertades públicas; obteniendo por otra parte que también para esta actividad rijan plenamente los principios de economía, eficiencia y eficacia requeridos para la actividad estatal en su conjunto.

 

Es necesario, consiguientemente, reconocer tanto la importancia de la actividad de inteligencia en un Estado democrático, como el riesgo objetivo que esta actividad supone para tal Estado. "Esto significa aceptar la necesidad de una comunidad de inteligencia y eficaz y reconocer la legitimidad de la preocupación relativa a que no sea permitido funcionar a esa comunidad de inteligencia en formas que impliquen socavar las libertades civiles", ha escrito Morton H. Halperin.[3]

 

 

1.2.      ¿Qué debemos controlar?

 

En primer lugar, analizaremos brevemente la naturaleza de la actividad que habrá de constituir objeto de control..

 

Se denomina inteligencia a un producto, que es conocimiento, información elaborada. También, a una actividad o función estatal. Asimismo,a una organización, que suele constituir un conjunto de organizaciones.

 

Esto fue siempre así, tanto en la literatura académica sobre inteligencia, como en la práctica. La obra clásica de Sherman Kent[4] encabeza las partes en que se divide señalando que “La información es conocimiento”, “La información es organización”, y que “La información es actividad”.

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Inteligencia es lo que define  Jeffrey Richelson[5] como "el producto resultante de la recolección, evaluación, análisis, integración e interpretación de toda la información disponible concerniente a uno o más aspectos de naciones extranjeras o áreas de operación que son inmediatamente o potencialmente significativas para el planeamiento" (si bien el referido autor expresa posteriormente que "...otras actividades ‑contrain­teligencia y acción encubierta‑ están interligadas con la actividad de inteligencia...") o, con un carácter más amplio, lo descripto por Roy Godson [6]señalando como elementos integrantes de la noción de inteligencia, la recolección de información, el análisis, la contrainteligencia, y la acción encubierta‑.

 

En los comienzos de la literatura académica sobre inteligencia, Sherman Kent[7] expresaba que ...Inteligencia, tal como yo la describo, es el conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos elevados, deben poseer para salvaguardar el bienestar nacional...  Para Abraham N. Shulsky, ...el término "inteligencia ...incluye ciertos tipos de información, actividades y organizaciones. La inteligencia se refiere a información relevante para la formulación y la implementación de políticas para alcanzar   intereses de seguridad nacional y para tratar con amenazas a esos intereses, de adversarios actuales o potenciales...como una actividad, la inteligencia comprende la colección y análisis de información de inteligencia...también incluye actividades adoptadas para contrarrestar las actividades de inteligencia de adversarios...Finalmente, el término 'inteligencia' se refiere también a las organizaciones que ejercen tales actividades... [8]

 

Mark M. Lowenthal[9] señala sobre el punto que La mayoría de la gente tiende a pensar en la inteligencia en términos de información militar –movimientos de tropas, capacidades de armamento, planes para ataque por sorpresa. Este es un componente importante de la inteligencia –coherente con la primera razón para tener agencias de inteligencia, que es evitar un ataque por sorpresa- pero no es el tipo exclusivo. Inteligencia política, inteligencia económica, inteligencia social, inteligencia ambiental, e inteligencia cultural son todos importantes inputs para el análisis. Los formuladores de la política y los funcionarios de la inteligencia deben pensar también más allá de la inteligencia externa. Ellos deben considerar actividades de inteligencia enfocadas en amenazas contra la seguridad interna, tales como subversión, espionaje, y terrorismo.

 

Más allá de las amenazas contra la seguridad interna arriba mencionadas, la inteligencia interior, por lo menos en los Estados Unidos y democracias similares, es un asunto policial. Este hecho diferencia la práctica de la inteligencia en las democracias occidentales de la vigente en estados totalitarios. La KGB, por ejemplo, cumplió una función crucial de policía secreta interna que la CIA no cumplió. Así, en muchos aspectos, las dos agencias no fueron comparables...

 

Parece indudable que un aspecto susceptible de influir en la definición de inteligencia es el concepto de seguridad nacional que se adopte.

 

En este aspecto, cabe considerar el renovado debate actual sobre los conceptos de seguridad.

 

Este debate se ha  incrementado tras la conclusión del conflicto Este-Oeste, especialmente teniendo en cuenta los cuestionamientos experimentados por el concepto clásico de seguridad –referido fundamentalmente a amenazas representadas por Estados extranjeros, y comprensivo de aspectos propios de la defensa y de las relaciones internacionales y, últimamente, de la economía-.

 

Es preciso señalar que aún con anterioridad a la conclusión del aludido conflicto, el aludido concepto clásico de seguridad regía exclusivamente en los países centrales; en América Latina regían, en cambio, conceptos de seguridad nacional y defensa de gran amplitud y referidos fundamentalmente al ámbito interno del propio país, que virtualmente identificaban  a la seguridad nacional con la defensa y a ésta con la política general del país. [10] Estos aspectos, ciertamente, resultan de particular importancia cuando es analizada la problemática del control de la actividad de inteligencia.

 

La cuestión señalada plantea aspectos de sumo interés para la actividad de inteligencia, con significativa incidencia en materia de control.

 

            Parece evidente la existencia de una relación entre tal diversidad conceptual y las también diversas características de los sistemas de inteligencia de los países centrales respecto de los vigentes en otros países, particularmente en Latinoamérica, caracterizados en general, a diferencia de los primeros, por la amplitud y escasa precisión en la determinación de las competencias, particularmente en el interior del propio país; por la ausencia de diferenciación en materia de competencias, entre el interior y el exterior del propio país, y entre ciudadanos del propio país y extranjeros, y, en diversos países de la región, por la concentración de las funciones de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia en un único organismo dependiente directamente del máximo nivel del Estado.

 

            Ello, sin perjuicio de señalar que resulta indudable la existencia en los países centrales –ya con anterioridad a la conclusión del conflicto Este-Oeste- de una expansión del concepto de seguridad, reflejada en algunas leyes de inteligencia[11]y en la práctica de diversos países.

 

            También resulta de importancia señalar la importancia de los cambios producidos en los últimos años, tanto en el sistema internacional, como en la tecnología de la información.

 

En tal sentido, Bruce Berkowicz y Allan E. Goodman[12] han señalado la importancia de los cambios tanto en materia de tecnología de la información como en el modo en que la gente usa la información, señalado que a su juicio, la Revolución de la Información puede ser el  factor individualmente considerado más importante entre los que hoy inciden en la inteligencia; destacando también el surgimiento de las amenazas post-guerra fría, como conflictos étnico-religiosos, conflictos económicos, resurgimiento de competitividad geopolítica entre diversos Estados con poder aproximadamente equivalente –agregaríamos, por nuestra parte, los conflictos locales- el surgimiento de nuevos actores, tales como organizaciones no gubernamentales, actores no estatales, etc.

 

 Los aludidos autores,agudamente, destacan la facilidad con que grupos no estatales pueden organizarse eficazmente para atacar a Estados, utilizando, entre otros aspectos, la facilidad y la economía con que la tecnología de la información se encuentra hoy a disposición de tales grupos.

 

Tales aspectos constituyen desafíos a resolver por la actividad de inteligencia, que también inciden en el control.

 

Pese a los factores señalados, persiste un aspecto fundamental. Aún autores que han postulado la expansión del concepto de seguridad, desde su tradicional ámbito militar, hacia los ámbitos político, económico, ambiental y societal como lo hace Barry Buzan[13]han destacado, respondiendo a la pregunta (difundida) ¿Qué es seguridad? que la respuesta...puede ser hallada en el significado tradicional político-militar de seguridad. En este contexto, seguridad es acerca de supervivencia. Es cuando un asunto es presentado como representando una amenaza existencial a un objeto referente designado (tradicionalmente, pero no necesariamente, el estado...La naturaleza especial de las amenazas a la seguridad justifica el uso de medidas extraordinarias para sobrellevarlas...Es precisamente la invocación de la necesidad del uso de tales medidas extraordinarias, lo que diferencia a la seguridad de la política ordinaria.

 

La inteligencia involucra como hemos señalado el uso del secreto de fuentes y métodos; la realización de actos de carácter subrepticio, e inclusive la utilización de fondos que, aunque no exentos de control, están sujetos a un régimen especial, que limita la demostración de su forma de empleo.

 

Es decir, que la actividad de inteligencia no es una actividad ordinaria del Estado democrático .Es una actividad, si bien permanente, excepcional de dicho Estado, reservada, hacia el exterior, a las cuestiones más importantes de las políticas exterior, económica y de defensa; y hacia el interior, a aquellas amenazas susceptibles de destruir al Estado o al sistema democrático.

 

La actividad de inteligencia no reemplaza a un órgano estatal de difusión o de relaciones públicas, ni a la comunidad académica,  ni a los órganos de realización de encuestas, tanto estatales como privados, ni a la diplomacia, ni a los órganos de gestión de comercio internacional, ni a la policía.

 

Otro aspecto a considerar y que incide en el control de la actividad de inteligencia –y que ha sido objeto de debates teóricos-  es el relativo a qué comprende la actividad de inteligencia.

 

Debemos señalar que como actividad, la inteligencia abarca no solamente la obtención, tratamiento y análisis de la información destinada a satisfacer las necesidades de los formuladores de políticas, fundamentalmente de las áreas de política exterior, economía y defensa, sino también la contrainteligencia y, aspecto éste más sujeto a discusión, las operaciones encubiertas.[14]

 

Nuevamente citaremos a Richelson, señalando que “Hablando estrictamente, las actividades de inteligencia involucran solamente la recolección y el análisis de información y su transformación en inteligencia; sin embargo, la contrainteligencia y la acción encubierta están entrelazadas con la actividad de inteligencia... La acción encubierta, también conocida como ‘actividades especiales’, incluye cualquier operación diseñada para influir a gobiernos extranjeros, personas, o eventos, para apoyar los objetivos de política exterior del gobierno que la patrocina, mientras mantiene secreta la actividad de patrocinio del gobierno que la apoya. Mientras que en la recolección clandestina el énfasis está en mantener secreta la actividad, en la acción encubierta el énfasis está en mantener secreto el patrocinio”.  

 

Obvio resulta señalar que estos dos aspectos de la actividad de inteligencia –y en particular el último- se encuentran entre los mayores desafíos que presenta el control.

 

1.3. ¿Por qué es necesario controlar la actividad de inteligencia?

 

      La respuesta a la pregunta puede parecer obvia; desde el momento en que ninguna actividad estatal puede escapar al control público tendiente a asegurar que sea efectuada con legitimidad, por una parte, y con economía, eficiencia y eficacia, por la otra.

 

     No obstante, en el caso de la actividad de inteligencia, median razones de mayor peso aún para requerir un efectivo control.

 

Como hemos señalado, se trata de una actividad caracterizada por el secreto, que protege sus fuentes y métodos, así como, en muchos casos, las identidades de las personas involucradas en ellay que frecuentemente realiza actos de carácter subrepticio. Todo ello contradice uno de los principios fundamentales del sistema republicano, la publicidad de los actos de gobierno.

 

Dicha actividad, además, utiliza medios materiales con especial aptitud para penetrar la privacidad de las personas. Los equipos de que dispone un organismo de inteligencia moderno y su personal experimentado –aún en un Estado de recursos relativamente reducidos- pueden tomar conocimiento de virtualmente todos los aspectos de la vida de una persona.

 

De todo ello se deriva la importancia del control de esta actividad. Dicho control debe tener el rigor necesario para cumplir su finalidad; pero al propio tiempo no puede constituirse en un obstáculo para el desarrollo de la actividad de inteligencia, caracterizada por una importancia que impide a todo Estado moderno prescindir de ella. Su producto fundamental, el conocimiento, la información elaborada, es valioso y ordinariamente justifica los gastos que demanda y los riesgos que implican su obtención.

 

1.4. Controlar la inteligencia, ¿para qué?

 

Hemos señalado precedentemente que el control de la actividad de inteligencia constituye una necesidad fundamental para la vigencia y consolidación del sistema democrático en cualquier Estado moderno.

 

Pero la utilidad de dicho control no se agota en dicha finalidad. También es de fundamental importancia para la economía, eficiencia y eficacia de dicha actividad.

 

Este último aspecto constituye un aspecto fundamental del control.

 

La inexistencia de un adecuado control se traduce en aspectos como: dispersión de esfuerzos y de medios humanos y materiales en actividades realizadas, no en beneficio del Estado, sino en necesidades coyunturales de determinados funcionarios gubernamentales o aún de integrantes de los organismos de inteligencia; derroche de fondos cuya adecuada administración es imprescindible para que cumplan con su finalidad de proporcionar adecuada, objetiva, oportuna y esclarecida inteligencia a los formuladores de la política; etc.

 

Un adecuado control facilita y posibilita, en definitiva que la actividad de inteligencia  brinde toda su utilidad al Estado, a costos razonables.

 

1.5. Objetivos del control de la actividad de inteligencia.

 

            Como objetivos del control, habremos de señalar que consisten en obtener que la actividad de inteligencia sea realizada con legitimidad y con eficacia.[15]

 

            Cuando requerimos la realización de la actividad que nos ocupa con legitimidad, perseguimos que ésta tenga lugar con observancia de las disposiciones de las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes en el país que la desempeña y de los principios generales del derecho; es decir,  con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho,[16] como en una frase feliz exige la Constitución Española de 1978 de su Administración Pública, y con respeto de los derechos individuales de sus habitantes.

 

Cuando procuramos que la actividad de inteligencia sea realizada con eficacia, buscamos el logro en tal actividad de una adecuada relación entre los medios puestos a disposición de los órganos que desempeñan la actividad ‑los fondos públicos‑ y el producto obtenido: la inteligencia.[17] O, para decirlo más simplemente, y como se expresara en el informe del Secretario de Defensa al Congreso correspondiente al presupuesto del año fiscal 1977 en los Estados Unidos de América, de asegurar ...la eficiencia de la Inteligencia del Departamento, en términos del valor retornado por dólar invertido, atendiendo a toda duplicación innecesaria y al posible mejoramiento de los arreglos en materia de administración...

 

1.6. Tipos de controles.

 

También cabe considerar los tipos o formas que asume el control de la actividad de inteligencia.

 

Podemos señalar tres tipos de controles de esta actividad.

 

En primer lugar, un control político no partidistarealizado desde el órgano ejecutivo, que asegure que los objetivos a alcanzar, como las políticas a implementar, como los planes a formular y las acciones a realizar, respondan adecuadamente a las necesidades del Estado,; que el presupuesto sea adecuadamente distribuido entre los distintos órganos que conforman el Sistema de Inteligencia de que se trate, conjuntamente con el Congreso, que habrá de analizar tal presupuesto; y que el gasto sea efectuado con racionalidad y exclusivamente en acciones tanto legítimas, como necesarias y útiles para el Estado.

 

Dicho control –y dirección política- es, en primer lugar, propio del gobernante: Presidente en los regímenes presidencialistas, Primer Ministro en los regímenes parlamentarios.

 

Teniendo en cuenta que en esta materia, un control y dirección detallada por parte del Jefe del Estado o del Jefe del Gobierno es imposible, suelen establecerse a nivel ministerial comisiones especializadas para la formulación de políticas y ejercicio del control.

Es el caso de  Comité interministerial para la información y la seguridad, instituido en la  Ley n° 801 del 24 de Octubre de 1977 de la República Italiana, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente del Consejo de Ministros, impartiendo directivas generales y con el objetivo fundamental de obtener el cuadro de la política informativa y de seguridad. O bien, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia establecida en el artículo 6 de la Ley Reguladora del Centro Nacional de Inteligencia del 2002 del Reino de España, con las funciones de  a) Proponer al Presidente del Gobierno los objetivos anuales del Centro Nacional de Inteligencia que han de integrar la Directiva de Inteligencia; b) Realizar el seguimiento y evaluación del desarrollo de los objetivos del Centro Nacional de Inteligencia c) Velar por la coordinación del Centro Nacional de Inteligencia, de los servicios de información de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y los órganos de la Administración civil y militar. Se trata de un control de eficacia que probablemente pueda paliar en parte las limitaciones en materia de facultades del órgano de control parlamentario previsto en dicha normativa.

Un órgano de control de fundamental importancia es el ministro. Responsable político de la actividad del organismo de inteligencia que le depende, es al mismo tiempo órgano de elaboración de políticas y de requerimientos y a la vez importante consumidor de la inteligencia producida por aquél. Se trata de un control político inmediato y de fundamental importancia, especialmente en materia de organismos de inteligencia con jurisdicción en el país propio, donde el control y la supervisión deben ser más estrechos.

 

Además del ya señalado control político, existe un control fundamentalmente profesional y que es el primer control, el efectuado por el superior, es decir, por el titular del organismo de inteligencia de que se trate, respecto del comportamiento de sus subordinados y de la legitimidad y adecuación de sus acciones a los planes vigentes y a los requerimientos que sean formulados por órganos competentes.

 

A este tipo de control se refiere el Artículo 36 del proyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado de la República de Chile[18] -entre otros muchos casos-, cuando establece que  El control interno será realizado por el Director o Jefe de cada organismo de inteligencia que integra el Sistema de Inteligencia del Estado, el que es responsable directo del cumplimiento de las normas.

 

El control interno comprenderá los siguientes aspectos:

 

            a)         La correcta administración de los recursos humanos y técnicos en relación con las tareas y misiones institucionales.

 

            b)         El uso adecuado de los fondos asignados al servicio de manera que sean racionalmente utilizados para el logro de sus tareas propias.

 

c)                  El que  los procedimientos empleados se adecuen a las normas legales y reglamentarias vigentes y al respeto de las garantías constitucionales.

 

En segundo término, el control parlamentario, que requiere celo, objetividad, profundidad, prudencia y reserva en su realización.

 

 También debe tener en miras verificar tanto la legitimidad como la eficacia en la actividad de inteligencia, procurando evitar en este último aspecto un accionar meramente reactivo, episódico y de respuesta a contingencias, procurando también influir permanentemente en el sentido de los cambios deseados, efectuando recomendaciones y procurando estimular las conductas y actitudes adecuadas. Ello, obviamente, en el caso en que ello esté comprendido en la competencia del órgano de control. 

 

 También  requiere de manera imprescindible una visión que trascienda los partidos políticos, pero no, ciertamente, la política; es necesario superar los intereses partidarios y poner por sobre todo los de la sociedad en su conjunto.

 

Finalmente, un control sobre aquellas acciones de los organismos de inteligencia que afectan la privacidad  de los habitantes, destinado a verificar que tales acciones tengan por exclusiva finalidad aquellas invocadas para disponer su realización, y que la intrusión en la esfera de la privacidad quede reducida al mínimo posible.[19]También comprende este control la tramitación de reclamos de los particulares por alegados daños causados por la actividad de inteligencia.

 

Este control es ejercido con variados instrumentos, según los países. En primer lugar, supone la exigencia de autorizaciones para la realización por parte de los organismos de inteligencia de actos intrusivos de la privacidad. 

 

En Canadá, la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad de 1984 otorga tal función a un tribunal ordinario, de modo similar a lo previsto en el Título VI de la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional de la Argentina, entre muchos otros casos. Existen supuestos en que la autorización debe ser solicitada a un Tribunal especial, como se prevé en la Ley de Vigilancia de Inteligencia Externa de Estados Unidos de América, bien que dicho Tribunal –integrado por siete jueces de primera instancia y un Tribunal revisor- está compuesto por jueces ordinarios. Muy frecuente en Europa –del que un adecuado ejemplo es la Ley de Regulación de Poderes Investigativos de 2000 del Reino Unido- es establecer el otorgamiento de la autorización o mandamiento por un ministro –en el caso, el Secretario de Estado- cuyo proceder está sujeto a revisión por un Comisionado. Tales son los procedimientos más frecuentes vigentes en la materia.

 

1.7. Los órganos destinados al control externo de la  actividad de inteligencia.

 

Íntimamente relacionada con los tipos y formas que reviste el control externo de inteligencia, se encuentra la cuestión relativa a los órganos destinados al ejercicio del referido  control.

 

No cabe duda que el Congreso constituye un símbolo del control, y que constituye el órgano de control fundamental en los países democráticos.

 

En materia de inteligencia el control es ejercido habitualmente a través de Comisiones especializadas.

 

En los países de Congreso unicameral, es habitual el ejercicio del control a través de una Comisión permanente, integrante de la Cámara única.

 

En aquellos que cuentan con dos Cámaras, el control puede tener lugar a través de una Comisión Bicameral –como son los casos de la actual Comisión Bicameral de Fiscalización de los Örganos  y Actividades de Inteligencia [20]de la Argentina, o la Comisión Mixta de Control de las Actividades de Inteligencia de la República Federativa del Brasil, o la Comisión Parlamentaria de Control de la República Italiana[21], o bien la Comisión de Inteligencia y Seguridad del Reino Unido[22]. También puede estar a cargo de sendas Comisiones, constituidas en cada una de las Cámaras, como es el caso de Estados Unidos de América[23],o bien, como sucede en el Reino de Holanda, por una Comisión de control exclusivamente en la Cámara baja (Segunda Cámara) –aunque el ejercicio en los aspectos fundamentales del control ha sido confiado a una Comisión de Supervisión formada por tres miembros no parlamentarios, designados por el Parlamento, conforme a parámetros establecidos en la Ley.[24] . Dicho esquema es similar al existente en su vecino Reino de Bélgica, donde una Comisión Permanente, pero del Senado, tiene a su cargo el seguimiento de la actuación de la Comisión Permanente ‘R’, constituida por tres miembros no parlamentarios designados por el Senado, que tiene a su cargo el control de la actividad de inteligencia en dicho país.

 

Las comisiones parlamentarias de inteligencia pueden ser de dictamen y control –como sucede con las Comisiones estadounidenses y, actualmente, con la Comisión Bicameral argentina, creada por la Ley N° 25.520, - o bien exclusivamente de control, como es el caso de la antigua Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia creada en Argentina por la Ley N° 24.059,[25] de la Comisión Mixta  brasileña, o de la Comisión Parlamentaria de Control de la República Italiana, entre otras.

 

Puede suceder que de una Comisión de control dependa un organismo investigativo, como es el caso de la  Comisión Permanente ‘R’ o Comisión Permanente de Control de los Servicios de Información del Reino de Bélgica,[26] ya mencionada..  Lo más frecuente, con todo, es que para la realización de sus investigaciones –en los casos en que la Comisión tenga competencia para ello- deba requerir de la cooperación de la policía, incluso por intermedio del órgano judicial, como es el caso de la Comisión Bicameral argentina.

 

Las comisiones parlamentarias de inteligencia pueden tener un mecanismo de designación de sus miembros en razón del cargo que desempeñan en el Congreso –presidentes de bloque parlamentario o de determinadas comisiones, etc, como es el caso de los Estados Unidos de América y de la República Federativa de Brasil; o bien no tener ese carácter y tener miembros designados sin tener en cuenta ninguna otra circunstancia que su carácter de miembros del Parlamento, como es el caso de la Comisión Bicameral argentina, de la Comisión Parlamentaria  de Control italiana, etc.  En los casos en los que esto no es así –o que sólo lo es parcialmente, como sucede con las Comisiones estadounidenses-  es habitual que los miembros de la Comisión, o bien los miembros que no son designados teniendo en vista una calidad determinada, sean designados proporcionalmente a la representación de cada partido político en la Cámara de que se trate. No obstante, también puede adoptarse otro criterio, como acontece respecto a la Comisión de control de los gastos reservados del Congreso de los Diputados de España, compuesta por un miembro por cada uno de los bloques políticos representados en dicho Congreso.

Existen comisiones de control de inteligencia que tienen expresas facultades investigativas –como es el caso de las Comisiones Selectas estadounidenses, la Comisión Permanente ‘R’ belga, –no parlamentaria-; la Comisión Bicameral argentina, la Comisión Supervisora de Inteligencia y Seguridad del Canadá[27] –no parlamentaria, aunque en su designación interviene el Parlamento- o bien carecer de tales facultades. En este último grupo revistan Comisiones con facultades de control relativamente limitadas, como sucede con la Comisión Parlamentaria de Control italiana, la Comisión de Inteligencia y Seguridad (parlamentaria) del Reino Unido y, en mayor grado en lo que a limitación de facultades se refiere, la ya aludida Comisión española aún después de la reforma del 2002, que otorgó a la aludida Comisión, además de la facultad de control de gastos reservados que ya poseía, la facultad conocer la información apropiada sobre el funcionamiento y actividades.del nuevo organismo, los objetivos de inteligencia establecidos anualmente por el Gobierno y informe también anual que debe elaborar el Director del Centro Nacional de Inteligencia de evaluación de actividades, situación y grado de cumplimiento de los objetivos señalados para el período anterior, teniendo además acceso a las materias clasificadas. Frente a tan limitadas facultades –referidas, en esencia, al acceso y al conocimiento de determinadas materias, parece difícil hablar de  control parlamentario, como lo hace el artículo 11 de la ley de creación del Centro.[28]

 También revistaba en el grupo de Comisiones  con competencias de control relativamente limitadas –aunque, ciertamente, no en la medida de la precedentemente analizada- la Comisión de Control Parlamentario de la Actividad de Inteligencia de la República Federal de Alemania[29], pero la reforma de 1999 ha incrementado sus competencias.

 

Existen comisiones que tienen como cometido el análisis de los gastos reservados. Tal es el caso de la Comisión de Verificación de la República Francesa[30] como también, antes de la reforma producida en el año 2002, de la Comisión de control de los gastos reservados del Congreso de los Diputados del Reino de España.. En otros casos, dicho control, si bien no aparece como único cometido, sí constituye el fundamental. Tal es el caso de la Comisión Ordinaria de Inteligencia del Congreso de la República[31]del Perú, facultada para controlar el funcionamientoy la ejecución de los recursos presupuestales del Consejo Nacional de Inteligencia, función que, como es obvio, se limita exclusivamente al referido Consejo y a la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica, organismo de inteligencia dependiente de dicho Consejo, pero que no incluye a los organismos de inteligencia de las fuerzas armadas, del ministerio del Interior y de la Policía Nacional.

           

También podemos encontrar Comisiones cuyas facultades se limitan al control de la legitimidad de la actividad de inteligencia, como era el caso de la Comisión Bicameral de Fiscalización argentina antes de la reforma realizada a través de la Ley Nº 25520, y como en cierta medida lo es el de la Comisión Parlamentaria de Control italiana.

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La gran mayoría de las comisiones de control, sin embargo –incluyendo a la propia Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Inteligencia argentina, creada por la Ley Nº 25.520- realizan un control que comprende tanto la legitimidad como la eficacia de la actividad de inteligencia.

 

Con relación a las ventajas o desventajas de determinado modelo de comisión parlamentaria, parece evidente la necesidad de apreciarlos en relación a cada país en particular.

 

No obstante, parece evidente que el modelo de comisión bicameral –preferido por los profesionales de la inteligencia, por suponerse más fácil proteger el sigilo que en sendas comisiones parlamentarias en cada una de las Cámaras-  no es el preferible desde el punto de vista de la eficacia del control.

 

Ello así, en razón de que las diferencias habitualmente existentes entre las Cámaras en materia de renovación, origen, forma de elección de los miembros, tiempos de funcionamiento –días de sesión, feriados, etc. y hasta de tradiciones e idiosincracia, hacen difícil un funcionamiento ágil para comisiones que pueden verse precisadas a adoptar decisiones rápidas.

 

A las comisiones parlamentarias, verdadero símbolo del control en materia de inteligencia, deben agregarse otros órganos de control externo que, aún cuando designados por el Parlamento o con su intervención, no pueden ser calificados como comisiones parlamentarias, en razón de no estar integrados por miembros del Parlamento.

 

Es dable citar entre ellos, la Comisión Permanente de Control de los Servicios de Información del Reino de Bélgica.  órgano  cuyos miembros son designados por el Senado de la República, que también cuenta con una Comisión para supervisar el desempeño de esta Comisión no parlamentaria y que según surge de la Ley Orgánica de 18 de julio de 1991, sobre el control de los servicios de policía y de información, tiene por misión (artículo 1°) garantizar la protección de los  derechos que la Constitución y la ley confieren a las personas y de asegurar la coordinación y la eficacia ...de los servicios de información.

 

Han tenido mayor divulgación las actividades de la Comisión Supervisora de Seguridad e Inteligencia, órgano creado conjuntamente con otro órgano de control, el Inspector General, por la Ley de Inteligencia y Seguridad de 1984 de Canadá, que reorganizara el sistema de inteligencia canadiense creando su organismo fundamental, el Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia y estableciera  adecuados controles para él.

 

Los miembros de la Comisión Supervisora de Seguridad e Inteligencia son designados por el Gobernador en Consejo entre miembros del Consejo de Estado de la Reina para Canadá que no sean miembros del Senado ni de la Cámara de los Comunes.

 

No obstante, esta elección tiene lugar ...después de consultas por el Primer Ministro del Canadá con el Líder de la Oposición en la Cámara de los Comunes y el líder en la Cámara de los Comunes de cada partido que tenga una representación de al menos doce miembros en esa Cámara... (Artículo 34 (1) de la Ley precedentemente referida). De allí que pueda afirmarse que el Parlamento tiene un rol significativo en la designación de sus integrantes.

 

Como sucede con su similar belga, el carácter no parlamentario de sus miembros no implica que sus funciones sean limitadas. Por el contrario, la Comisión Supervisora debe ...supervisar generalmente  el cumplimiento por el Servicio (Canadiense de Seguridad e Inteligencia) de sus deberes y funciones... y, a ese respecto, examinar  los informes del Director y los certificados del Inspector General remitidos a él, las directivas emitidas por el Ministro al SCIS, los acuerdos concertados por el Servicio tanto con Estados federados integrantes del Canadá y con instituciones policiales del país, como con Estados extranjeros o instituciones de los mismos, y organismos internacionales; y vigilar la provisión de información e inteligencia conforme a tales acuerdos.

 

            Las importantes funciones de esta Comisión incluyen también la supervisión de informes o comentarios relativos a comportamiento ilegal de empleados del  Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia remitidos por el Director del Servicio al Ministro, la vigilancia sobre los requerimientos de información relativa a defensa o política exterior obtenida dentro del Canadá, la supervisión de los reglamentos del Servicio,  éste, y la reunión y análisis de las estadísticas sobre las actividades operacionales del éste.

 

            También le corresponde efectuar una revisión de actividades específicas del Servicio y controlar revisiones efectuadas por el Inspector General o el Servicio, para prevenir ejercicio irrazonable e innecesario de sus poderes por parte del último (artículo 40).

 

Un aspecto fundamental de las competencias de la Comisión, es el relativo a efectuar supervisiones y conducir investigaciones con relación a reclamos hechos a la Comisión por parte de particulares.

 

Debe proporcionar informes anuales, cuya difusión suele resultar de interés.

 

Un aspecto de importancia en este caso es la coexistencia, como órganos de control de inteligencia, de la Comisión con el Inspector General, cuyas funciones consisten en la supervisión del cumplimiento por parte del Servicio de sus políticas operacionales; la revisión de las actividades operacionales del Servicio; la presentación al Ministro de un certificado con motivo de la presentación por parte del Director del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad (SCIS) estableciendo la extensión en la cual está satisfecho con el contenido del aludido informe, sobre la eventual realización por parte del SCIS  de actividades operacionales en el período comprendido en el informe, que en opinión del Inspector General, no estuvieran autorizadas, fueran ilegales, contradijera directivas emanadas del Ministro, o involucrara el ejercicio irrazonable o inncecesario por parte del Servicio de cualquiera de sus facultades (Artículos 30 a 33 de la Ley).

 

 Una evaluación del sistema de control a través de una comisión no integrada por parlamentarios, pero designada por el Parlamento, conduce a advertir que si bien este modelo tiene la desventaja de carecer sus miembros de las facultades, inmunidades e influencia política propia de los parlamentarios, en cambio brinda la ventaja de una dedicación full time por parte de sus integrantes, inalcanzable por los parlamentarios, que deben aunar a su desempeño en diversas obligaciones y a múltiples responsabilidades de índole política, la necesidad de trabajar en sus distritos.

 

La descripción de los órganos de control en Canadá nos introduce en otro modelo de control: la combinación de una comisión parlamentaria o de designación parlamentaria, con, un Inspector General o con un Comisionado.

 

Se trata de un instrumento de control que típicamente suele hallarse en países anglosajones: se cuentan entre quienes lo poseen, además del ya mencionado caso de Canadá, a Estados Unidos de América  al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, a Australia, y a la Unión Sudafricana.

 

            Con relación al instituto del Comisionado en el Reino Unido, cabe señalar que tiene por misión el control del ejercicio por parte del Secretario de Estado de la facultad conferida por la ley de emitir “mandamientos” (warrants) facultando la realización de actos intrusivos de la privacidad.

 

            A partir de la sanción de la Ley de Regulación de Poderes Investigativos del 2000[32], existen en el Reino Unido, en relación a la actividad de inteligencia, el Comisionado de Intercepción de Comunicaciones, y el Comisionado de los Servicios de Inteligencia. Tienen por función controlar el ejercicio de la mentada facultad en materia de intercepción de comunicaciones, por una parte, y de otros actos intrusivos de la privacidad, por la otra. Tales Comisionados  deben ser designados por el  Primer Ministro, debiendo ser la persona designada una persona que desempeñe o haya desempeñado un alto cargo judicial.

 

            Sustancialmente diversa es la función del Inspector General de Inteligencia de los Estados Unidos de América, o bien del Inspector General creado –para cada organismo de inteligencia- por la Ley 94-40 del 2.12.94 sobre Comisión de Miembros del Parlamento e Inspector General de Inteligencia, de la Unión Sudafricana.

 

Con relación al órgano aludido en primer término, es dable destacar que en Estados Unidos de América tiene particular relevancia en materia de inteligencia el Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia. Es una creación relativamente reciente; (1989)[33] aunque los Departamentos (Ministerios) y las agencias federales más importantes ya contaban con un Inspector General, en el marco de lo establecido por la Ley del Inspector General de 1978.

 

           Conforme surge de la citada sección, constituyen propósitos de la creación del cargo de Inspector General de la Agencia:

 

“...crear una oficina objetiva y efectiva, adecuadamente responsable ante el Congreso, para iniciar y llevar a cabo en forma independiente inspecciones, investigaciones, y auditorías relativas a programas y operaciones de la Agencia;

proveer liderazgo y recomendar políticas diseñadas para promover economía, eficiencia y eficacia en la administración de tales programas y operaciones, y detectar fraude y abuso en tales programas y operaciones;

proveer medios para tener al Director plena y corrientemente informado acerca de problemas y deficiencias relativos a la administración de tales programas y operaciones, y la necesidad de, y el progreso de, acciones correctivas; y en la manera prescrita por esta sección, asegurar que la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes... sean mantenidas informadas de modo similar, acerca de problemas significativos y deficiencias, así como acerca de la necesidad de y el progreso de acciones correctivas...”

 

Puede ser removido por el Presidente, con comunicación inmediata a las Comisiones de Inteligencia del Congreso.

 

Al igual que los restantes Inspectores Generales, informa directamente y se encuentra bajo la supervisión de la máxima autoridad de la agencia que debe controlar: en el caso, el Director Central de Inteligencia. Debe informar semestralmente sobre su desempeño al Director, quien a su vez debe remitir el informe a las Comisiones de Inteligencia, con sus comentarios.

 

          Puede concluirse que el control que realiza el Inspector General de la C.I.A. es tanto de legitimidad como de eficacia.

 

        En cuanto a los Inspectores Generales de Inteligencia sudafricanos, cabe señalar que l son responsables ante el Presidente, aunque también les son asignadas funciones por parte del Ministro del cual depende el organismo de inteligencia que tienen por función controlar; y verifican el cumplimiento por parte del organismo de inteligencia ante el cual están nombrados de las políticas que le han sido trazadas, examina las actividades del servicio, y cumple las demás funciones que les sean asignadas por dicho Ministro.

               En materia de tratamiento de los reclamos de los particulares derivados de la actividad de inteligencia, merece señalarse que, generalmente, las comisiones de supervisión, parlamentarias o no, que poseen facultades investigativas, se hallan habilitadas para la consideración de tales denuncias, como sucede con la Comisión Permanente “R” del Reino de Bélgica, la Comisión Supervisora de Seguridad e Inteligencia de Canadá, o bien la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Inteligencia de la Argentina.

 

            En los casos en los cuales la Comisión supervisora carece de facultades investigativas, suele asignarse a otro órgano la tarea de examinar los reclamos de particulares.

 

            Es el caso –entre otros- en el Reino Unido, del Tribunal creado en la Sección 65 de la Ley de Regulación de Poderes Investigativos del 2000.

 

1.7. Contenido del control.

 

            Cabe considerar el contenido del control de la actividad de  inteligencia.

 

El control de la actividad de inteligencia supone, en primer lugar la verificación de la legitimidad de las actividades desarrolladas.

 

Se trata de un concepto tiene cierta relación con la conocida expresión vertida por el Procurador General de los Estados Unidos de América, Griffin Bell, a los empleados de la Agencia Central de Inteligencia, en 1979: Debemos esforzarnos para asegurar al pueblo que sus agencias de inteligencia no serán volcadas contra él.

 

Podemos distinguir, en materia de control de legitimidad, dos modos fundamentales de ejercicio: control de oficio o a requerimiento de determinado órgano gubernamental, por una parte, y por denuncias de particulares, por la otra. También en este último aspecto es preciso distinguir entre las denuncias que procuran el ejercicio de acciones correctivas sobre funcionarios de inteligencia a quienes se imputan infracciones, y aquellas que pretenden una reparación pecuniaria.

 

Un aspecto importante del control es el relativo al cumplimiento por parte de los órganos y organismos de inteligencia, respecto a las normas que reglan su  competencia. Un órgano que realiza actividades que exceden su competencia está quebrantando la ley, y a la vez incursionando, ya sea en la esfera de la libertad de los ciudadanos, o bien en la competencia de otro órgano u organismo. También en este aspecto existen consideraciones relativas a la eficacia: la duplicación de funciones o tareas, constituye una de las causas más frecuentes de gasto inútil, en la actividad de inteligencia. De allí la importancia de contar con normas claras  en materia de competencia, y de verificar su cumplimiento.

 

            Pero el aspecto fundamental es, sin duda, el control relativo a la legitimidad de las actividades de inteligencia en sí. Tales actividades deben responder estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias en vigencia, en tanto sean realizadas en el propio país, donde rigen dichas normas. En cuanto a las que tienen lugar en el exterior, deben responder estrictamente a las directivas emanadas de los conductores de la política exterior y de defensa, absteniéndose, obviamente, de actuar en forma autónoma. Debe en todo caso observarse la disciplina, sin que ella, no obstante, justifique el quebrantamiento del orden jurídico del país propio.

 

            Por otra parte, preciso es señalar que el control en materia de inteligencia, si aspira a constituir un instrumento para el perfeccionamiento de la actividad, debiera también incluir  la forma en que la misma es conducida, y las distintas tareas que dicha actividad incluye.

 

Ya sea que se adopte la clásica consideración del proceso de producción de la inteligencia como un ciclo, ‑tal como lo hace la doctrina de inteligencia argentina entre muchas otras,, que incluye el planeamiento, la obtención, la elaboración y la diseminación, como etapas dinámicas y consecutivas; o bien que se adopte la concepción propuesta por Arthur S. Hulnick[34] de considerar dicho proceso como una matriz de funciones interconectadas y fundamentalmente autónomas, lo cierto es que múltiples son los aspectos que deben constituir objeto del control.

 

El primer aspecto a considerar es la dirección, aspecto común a las distintas funciones de la actividad de inteligencia. Esta función, que implica la conducción de la misma, plantea la prioritaria necesidad de la objetividad, así como de su ejercicio alejado de la coyuntura política circunstancial, lo que no excluye una adecuada relación con los formuladores de política, que permita una adecuada determinación de las necesidades de inteligencia de aquellos, y su adecuada satisfacción.

 

En segundo lugar, revisten importancia los requerimientos, como objeto del control.

 

Si bien se supone que los requerimientos fluyen desde la conducción del Estado y particularmente, desde los formuladores de políticas, lo cierto es que en la práctica, múltiples son los orígenes de los mismos. Generalmente suelen generarse a partir de las percepciones que los máximos funcionarios del campo de la inteligencia tienen de las necesidades en dicha materia de los consumidores de la misma, sin perjuicio de las solicitudes que éstos formulen directamente. También los requerimientos suelen generarse dentro del sistema de inteligencia, como fruto de las inquietudes de los analistas respecto del tipo de inteligencia que, según suponen, deberían proveer a sus destinatarios políticos. Asimismo, deben considerarse como fuentes de requerimientos los hechos.

 

También debe ponerse atención en la obtención, que comprende la búsqueda y reunión de información para la elaboración de inteligencia. En este aspecto, el planeamiento de la obtención ‑que incluye los requerimientos, los organismos de inteligencia a emplear para su satisfacción, y la oportunidad de elevación de la información solicitada‑ constituye un documento clave para la tarea de control. Así como los requerimientos establecen que habrá de hacerse, a través del  planeamiento de la obtención se decide quién lo hará. 

 

            Tanto la obtención, como la posterior elaboración, plantean interesantes interrogantes desde el punto de vista del control. La obtención, en cuanto al valor y a la confiabilidad de la información conseguida. Idénticos interrogantes se plantean con motivo de la elaboración, especialmente en la etapa de análisis de la misma, agregándose además los relativos a la idoneidad de la metodología utilizada, y la eficacia del proceso de revisión.

 

Finalmente, la etapa de diseminación plantea la cuestión relativa a la entrega de los productos de inteligencia a los consumidores apropiados, fundamentalmente desde el punto de vista de la utilidad que pueden obtener del material recibido. Es preciso que la inteligencia llegue en forma adecuada y oportuna a quienes requieren de ella para la elaboración de las políticas.

 

Aspectos como los reseñados, y en definitiva todo cuanto pueda hacer a la calidad del producto (la información e inteligencia producidas), la capacidad de los directores, la oportunidad en que ese producto es hecho llegar a sus consumidores, la adecuada relación entre productores y consumidores, facilitando que el producto responda a las auténticas necesidades de los últimos, debieran constituir materia no solamente del control a realizarse en el seno del propio órgano ejecutivo, sino también de un control parlamentario que aspire a no ser meramente reactivo frente a fallas o escándalos, y que procure, busque y premie la economía, eficiencia y eficacia, colaborando al propio tiempo con el órgano ejecutivo en la formulación de políticas para el sector.

 

Un aspecto no exento de importancia es el relativo a que el control debe obrar no solamente tendiendo a determinar las falencias que pudieran existir, sino a estimular aquellos logros que se adviertan. 

 

            Otro aspecto de indudable importancia para la determinación de la eficiencia y eficacia en la actividad de inteligencia, está constituido por la verificación de la eficiencia del gasto a través del examen de los resultados obtenidos, y, concretamente, de los productos (información e inteligencia) obtenidos por cada área, contrastados contra el gasto efectuado por cada una de ellas.

 

También cabe señalar que, pese a su indudable importancia, el control parlamentario no agota las posibilidades del control en materia de inteligencia, ni debiera constituir el único medio.

 

El control parlamentario ha sido considerado como el prototipo de lo que ha sido denominado por Glenn Hastedt [35] soluciones formales‑legalistas.

 

De acuerdo a Hastedt, existen algunos aspectos fundamentales que limitan la capacidad de las soluciones formales‑legalistas: la circunstancia de que los controles externos operan retroactivamente y comprenden sólo una porción del comportamiento organizacional (por ejemplo, las restricciones presupuestarias son el producto de anteriores decisiones políticas y de prioridades preexistentes); la naturaleza del Congreso, de cuerpo reactivo, sensible al humor del público; su característica fundamental de institución altamente descentralizada, lo que determinó que intentos para establecer procedimientos de supervisión, chocaran contra fuertes obstáculos derivados frecuentemente de cuestiones personales entre los miembros, o de jurisdic­ción entre las comisiones; y, finalmente, de que el Congreso posee solamente lentos instrumentos de política a su disposición.

 

2. El control parlamentario de la actividad de inteligencia en la Argentina: normas y criterios fundamentales aplicables.

 

Con anterioridad a la sanción de la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior, la Argentina carecía de órganos dedicados específicamente al control de la actividad de inteligencia.

 

Sus estructuras en materia de inteligencia sufrieron la influencia de décadas de gobiernos militares que, con breves interregnos de gobiernos civiles sujetos a fuertes condicionamientos, caracterizaron la realidad política argentina entre 1955 y 1983.

 

Por otra parte, la estructura orgánico-funcional de inteligencia argentina tampoco favorece el control.

 

En efecto; la concentración de las funciones de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia en un organismo de inteligencia civil, dependiente directamente del Presidente de la Nación –la Secretaría de Inteligencia de Estado, denominada a partir de la Ley N° 25.520 Secretaría de Inteligencia, incorporando a partir de dicha ley las competencias en materia de dirección general del Sistema de Inteligencia Nacional y de producción de inteligencia estratégica nacional[36] asignándose a su titular rango y jerarquía de Ministro[37], con competencias definidas con amplitud y sin distinguirse entre los ámbitos externo e interno del país y entre los ciudadanos y residentes y extranjeros; su coexistencia con organismos de inteligencia militares con significativa autonomía y  amplia tradición de dedicación a la inteligencia interior que, aún cuando fuertemente disminuida, continúa existiendo,[38] configuran un cuadro que no facilita el control.

 

            También debe señalarse que con anterioridad a la restauración de la vigencia del sistema democrático el 10 de diciembre de 1983 y de la entrada en vigencia de la Ley 23.023 reformatoria de la Ley de Ministerios 22.520, nueva norma dictada a instancias del nuevo gobierno, tanto el Secretario de Inteligencia de Estado, como el Secretario de la Central Nacional de Inteligencia, debían estatutariamente tener el carácter de oficiales militares. La reforma legal indicada dejó sin efecto tal requisito, designándose al frente de la Secretaría de Inteligencia de Estado y de la Central Nacional de Inteligencia a funcionarios civiles.[39]

 

            Aunque una historia de la actividad de inteligencia argentina, aún sumaria, excedería notoriamente los alcances de este trabajo[40], es dable señalar que a partir del momento indicado el gobierno civil comenzó  a ejercer cierto control respecto de la actividad de inteligencia civil, limitado no obstante por las características de los organismos y las limitaciones en materia de personal idóneo y medios materiales para el ejercicio del control.

 

            La sanción de la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior (1992) se tradujo en un cambio significativo de esa situación, estableciéndose mecanismos institucionales de control parlamentario, si bien, como se verá, su funcionamiento fue parcial.

 

      En el Tìíulo IV de dicha Ley fue creada una Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia, compuesta por ocho miembros de la Cámara de Senadores e igual número de miembros de la Cámara de Diputados, designados por las Cámaras respectivas.[41]

 

            Le fue asignada la misión de ejercer  la supervisión y  control  de  los  órganos  y     organismos  de  seguridad    interior   e  inteligencia actualmente    existentes, de los creados por la presente  ley  y  de todos los que     se crearan en el futuro.(artículo 33).

 

Estableció, asimismo, el artículo 35, que La comisión verificará que el funcionamiento de  los órganos y organismos  referidos  en  el  artículo  33, se ajuste estrictamente  a  lo  preceptuado  en  las  normas constitucionales,  legales  y  reglamentarias  vigentes,  constatando    la    estricta  observancia  y respeto de las garantías individuales consagradas  en   la Constitución  Nacional,  así como de las disposiciones contenidas    en la Convención Americana de  Derechos Humanos denominada "Pacto de  San José de Costa Rica", incorporada  a  nuestro  ordenamiento legal   por ley 23.054.

 

            Examinando las facultades de la Comisión desde el ángulo de los dos puntos de vista que requiere el control ‑legitimidad y eficacia‑ necesario es puntualizar que el control parlamentario establecido por la legislación argentina era, fundamentalmente, un control de legitimidad.

 

            Con relación al funcionamiento de la Comisión, cabe recordar que  en un proyecto del diputado de la Unión Cívica Radical Jesús Rodríguez, se calificó a la Comisión Bicameral como “Una experiencia deslucida”.[42]

 

            Se debe señalar que con motivo de la investigación del asesinato del fotógrafo José Luis Cabezas[43], hecho que conmocionó a la opinión pública argentina, la Comisión realizó diligencias, solicitando informes y convocando a declarar a altos funcionarios e inclusive a un empresario al que se atribuía participación en los hechos.

 

            La Comisión emitió un informe destacable, por ser el primer reconocimiento público por representantes de los partidos de gobierno y oposición de la necesidad de efectuar reformas en materia de inteligencia.

 

            Un balance de la actividad de la Comisión creada por la Ley N° 24.059 no provoca excesivo entusiasmo.

 

            Durante ese período menudearon denuncias sobre irregularidades en la actividad de inteligencia, habiéndose podido contabilizar sólo una acción efectiva por parte de la Comisión, ejercida respecto de la Dirección de Inteligencia Interior de la Secretaría de Seguridad Interior, a poco de su puesta en funcionamiento (1993).

 

            No obstante, el balance debe también considerar que se creó un ámbito institucional ante el cual los organismos de inteligencia deben informar anualmente acerca de sus actividades –aspecto que se cumplimenta- y que organiza periódicos briefings en los cuales los aludidos organismos exponen respecto de su actividad.

 

            También en dicho ámbito el Secretario de Inteligencia de Estado debe informar al Congreso cuando son denunciadas irregularidades en la actividad de inteligencia.

 

            Aunque la actividad de la Comisión no supera el requerimiento y la recepción de informes, parece evidente cuanto menos que existe un ámbito ante el cual los órganos de inteligencia deben dar informes y que, al menos teóricamente, cuenta con facultades para realizar investigaciones.

 

                Como consecuencia de  la sanción de la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, en lo relativo al control parlamentario, se creó la Comisión Bicameral de Fiscalización de las Actividades de Inteligencia, asignándosele, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la ley, la facultad de supervisar a los organismos pertenecientes al Sistema de Inteligencia Nacional...con la finalidad de fiscalizar que su funcionamiento se ajuste estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, verificando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución Nacional, así como también a los lineamientos estratégicos y objetivos generales de la política de Inteligencia Nacional.

También estableció que La Comisión Bicameral tendrá amplias facultades para controlar e investigar de oficio. A su requerimiento, y con los recaudos establecidos en el art. 16, los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional deberán suministrar la información o documentación que la Comisión solicite.

Cabe consignar que, no obstante, no se detallan las amplias facultades a que se refiere la norma, lo que puede determinar dificultades interpretativas a la hora de ejercerlas.

Asimismo, el artículo 33 dispuso que En lo concerniente a las actividades de inteligencia, el control parlamentario abarcará:

1. La consideración, análisis y evaluación de la ejecución del Plan de Inteligencia Nacional.

2. La consideración del Informe Anual de las Actividades de Inteligencia, de carácter secreto, que será elaborado por la Secretaría de Inteligencia y remitido a la Comisión Bicameral dentro de los diez días de iniciado el período de sesiones ordinarias.

3. La recepción de las explicaciones e informes que se estime convenientes de acuerdo con lo prescrito en el Artículo 71 de la Constitución Nacional.

4. La elaboración y remisión en forma anual al Poder Ejecutivo Nacional y al Congreso de la Nación de un informe secreto con los siguientes temas:

a. El análisis y evaluación de las actividades, funcionamiento y organización del Sistema de Inteligencia Nacional en función de la ejecución del Plan de Inteligencia Nacional.

b. La descripción del desarrollo de las actividades de fiscalización y control efectuadas por la Comisión Bicameral en cumplimiento de sus misiones, con la fundamentación correspondiente.

c. La formulación de recomendaciones para el mejoramiento del Funcionamiento del Sistema de Inteligencia Nacional.

5.Emitir opinión con relación a todo proyecto legislativo vinculado a las actividades de inteligencia.

6. La recepción de denuncias formuladas por personas físicas y jurídicas sobre abusos o ilícitos cometidos en el accionar de los organismos de inteligencia y la investigación de las mismas.

7. El contralor de los planes de estudio empleados por la Escuela Nacional de Inteligencia para la formación y capacitación del personal.

            Como puede advertirse, a diferencia de su predecesora, la Comisión Bicameral es a la vez órgano de supervisión y fiscalización y comisión parlamentaria de dictamen sobre proyectos legislativos.

            También, y de modo coherente con la asignación de facultades investigativas, la ley la faculta a recibir denuncias relativas a ilícitos atribuidos a los organismos de inteligencia y a investigarlas. Se trata de una facultad que habrá de demandar a la Comisión un significativo esfuerzo y el desarrollo de una estructura técnica para su debido ejercicio.

            Una facultad de significativo interés y de gran importancia es la relativa al contralor de los planes de estudio empleados por la Escuela Nacional de Inteligencia para la formación y capacitación del personal. La formación del personal de inteligencia constituye un aspecto al que la ley, correctamente, ha asignado gran importancia.

            Otro aspecto del control parlamentario es el relativo a las interceptaciones de comunicaciones, que se suma a las exigencias de orden o dispensa judicial  y de autorización judicial previa establecida en  los artículos 5 y 18 de la ley.

            Prevé al respecto el artículo 34 que La Comisión Bicameral estará facultada para requerir de la Dirección de Observaciones Judiciales (DOJ) de sus delegaciones en el interior del país y de las empresas que prestan o presten en el futuro servicios telefónicos o de telecomunicaciones de cualquier tipo en la República Argentina, informes con clasificación de seguridad que contengan el listado de las interceptaciones y derivaciones que se hayan realizado en un período determinado.

Corresponderá a la Comisión Bicameral cotejar y analizar la información y controlar que tales oficios hayan respondido a  requerimientos judiciales.

Se debe señalar que la ley asigna a la propia Secretaría de Inteligencia, a través de la Dirección de Observaciones Judiciales de dicha Secretaría, el rol de único organismo facultado para la realización de interceptaciones de comunicaciones.

Se trata de una disposición altamente discutible en materia de interceptaciones ordenadas en causas penales, dados tanto el potencial de violación de la privacidad de las personas, como también la posibilidad de que se trate de una investigación relativa a funcionarios públicos, caso en que un organismo dependiente directamente del Poder Ejecutivo tendría conocimiento anticipado de las investigaciones, con riesgo de lesión de la independencia del Poder Judicial.[44]

De todos modos, la ley, en su artículo  22, estableció como recaudos para las interceptaciones telefónicas los siguientes:

Las órdenes judiciales para la interceptación de las comunicaciones telefónicas serán remitidas a la Dirección de Observaciones Judiciales (DOJ) mediante oficio firmado por el juez, con instrucciones precisas y detalladas para orientar dicha tarea.

El juez deberá remitir otro oficio sintético, indicando exclusivamente los números a ser intervenidos, para que la DOJ lo adjunte al pedido que remitirá a la empresa de servicios telefónicos responsable de ejecutar la derivación de la comunicación.

Los oficios que remite la DOJ y sus delegaciones del interior a las empresas de servicios telefónicos, deberán ser firmados por el titular de la Dirección o de la delegación solicitante.

Cabe señalar que la ley no estableció este tipo de recaudos para la interceptación de comunicaciones no telefónicas, a pesar de permitirlas y de establecer respecto de ellas el requisito de la autorización judicial (artículos 5 y 18).

Con relación a las interceptaciones telefónicas, preciso es señalar que se establece un trámite caracterizado por: a) autorización judicial; b) como consecuencia, dos oficios del juez a la Dirección de Observaciones Judiciales: uno detallado –conteniendo instrucciones precisas y detalladas para orientar dicha tarea- y otro sintético, indicando exclusivamente los números a ser intervenidos, para que la DOJ lo adjunte al pedido que remitirá a la empresa de servicios telefónicos responsable de ejecutar la derivación de la comunicación.

Consiguientemente, el control que habrá de realizar la Comisión Bicameral consistirá en confrontar el listado de interceptaciones que le remitirá la Dirección de Observaciones Judiciales con un similar listado que habrá de requerir de las empresas telefónicas de solicitudes de la referida Dirección a las que se adjuntara el oficio sintético aludido.

Otro capítulo de interés es el relativo al control de los gastos reservados.

En tal sentido, el artículo 37 establece que La Comisión Bicameral será competente para supervisar y controlar los "Gastos Reservados" que fueren asignados a los  componentes del Sistema de Inteligencia Nacional. A tales fines podrá realizar cualquier acto que se relacione con su competencia, en especial:

1. Entender e intervenir en el tratamiento del proyecto de ley de presupuesto nacional que el Poder Ejecutivo remita al Congreso de la Nación. A tales fines el Poder Ejecutivo enviará toda la documentación que sea necesaria, en especial:

a. Un anexo conteniendo los montos asignados o ejecutados por jurisdicción que tengan el carácter de gastos reservados, confidenciales, secretos o de acceso limitado o restringido.

b. Un anexo con clasificación de seguridad, conteniendo finalidad, programa u objeto del gasto.

2. Exigir la colaboración de todos los organismos de inteligencia contemplados en la presente ley, los que estarán obligados a suministrar los datos, antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus funciones. En aquellos casos de estricta necesidad, también podrá requerirse fundadamente la documentación a que alude el Artículo 39 de la presente ley.

3. Controlar que los fondos de carácter reservado hubiesen tenido la finalidad prevista en la asignación presupuestaria.

4. Elaborar anualmente un informe reservado para su remisión al Congreso de la Nación y al Presidente de la Nación que contenga:

a. El análisis y evaluación de la ejecución de los gastos reservados otorgados a los organismos de inteligencia.

b. La descripción del desarrollo de las actividades de supervisión y control efectuadas por la Comisión Bicameral, así como las recomendaciones que ésta estimare conveniente formular.

Cabe señalar que el artículo 39 –de modo coherente con la naturaleza de estos gastos- establece que Las erogaciones efectuadas durante el ejercicio serán documentadas mediante acta mensual firmada por los funcionarios responsables del organismo o dependencia correspondiente, que servirá de descargo ante la Contaduría General de la Nación.

Cabe señalar que además de la obvia posibilidad de confrontar el anexo previsto en el punto 1b con las actas a que se refiere el artículo 39, de requerir la declaración de los funcionarios responsables del organismo, de examinar los movimientos de cuentas bancarias  y otras medidas que puedan adoptarse respecto de gastos que prima facie aparezcan como inadecuados o excesivos, o no correspondientes a la finalidad y objeto denunciados, probablemente un control fundamental que puede realizarse es aquel que contraste el gasto realizado con el producto obtenido: la cantidad y, por sobre todo, la calidad de la información obtenida y de la inteligencia producida, aspectos fundamentales en toda evaluación que se efectúe al respecto.

 3. Conclusiones.

            El control de la actividad de inteligencia constituye un aspecto de suma utilidad tanto para la actividad de inteligencia, como para la sociedad que la realiza.

            Para la primera, le permite alcanzar la legitimidad y la eficacia en su realización, evitando dispersión y derroche de esfuerzos en tareas inconducentes a los objetivos fijados y contradicciones y conflictos con la sociedad, derivados de la realización de actividades ilegales.

            El control constituye también un reaseguro para los auténticos profesionales de la actividad, que les asegura que sus capacidades y esfuerzos habrán de ser empleados en beneficio del país y dentro del marco legal.

            Para la sociedad, el control le permite superar felizmente la contradicción ínsita entre el principio republicano de la transparencia y publicidad de los actos de gobierno y el secreto que rodea fuentes y métodos de la actividad, así como el carácter subrepticio que caracteriza a diversos aspectos de esta actividad.

            En definitiva, permite que la actividad de inteligencia contribuya eficazmente al logro de los fines del Estado democrático.

            Es por ello que resulta profundamente deseable que el control de la actividad de inteligencia continúe extendiéndose y perfeccionándose en América Latina.

            Brasilia, 6 de Noviembre de 2002.