PARECER Nº       , DE 2011
Da COMISSÃO DE SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA, sobre o Projeto de Lei do Senado nº 649, de 2011, do Senador Aloysio Nunes Ferreira, que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a Administração Pública e as entidades privadas sem fins lucrativos para a consecução de finalidades de interesse público.
RELATOR: Senador CYRO MIRANDA
I – RELATÓRIO
Vem ao exame desta Comissão o Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 649, de 2011, do Senador Aloysio Nunes Ferreira, que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a Administração Pública e as entidades privadas sem fins lucrativos para a consecução de finalidades de interesse público. A proposição tramitará ainda pelas Comissões de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle (CMA), de Assuntos Econômicos (CAE) e de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), cabendo a esta última deliberar terminativamente sobre a matéria.
O projeto regula de maneira abrangente o relacionamento entre as entidades do Terceiro Setor, mais comumente chamadas de organizações não-governamentais (ONGs), e o Estado. Suas disposições são dirigidas à Administração Pública das três esferas da Federação e, em grande parte, conferem status legal a normas atualmente presentes em decretos, bem como cristalizam o entendimento do Tribunal de Contas da União a respeito do tema, manifestado em sua reiterada jurisprudência. 
Composto por 120 artigos, o PLS se divide em 11 capítulos, que cuidam: das disposições gerais; da celebração da parceria; da seleção das entidades; das modalidades de parceria; de sua execução; da prestação de contas; da fiscalização, transparência e controle; do fortalecimento da participação social; da responsabilidade e das sanções; e do procedimento de cobrança judicial das dívidas.
Não foram apresentadas emendas ao projeto. 
II – ANÁLISE
Cabe a esta Comissão opinar sobre o projeto, em virtude do despacho de fl. 1. Com o objetivo de evitar adentrar em matéria afeta à competência das outras Comissões, que analisarão os aspectos constitucionais, administrativos, econômicos e de fiscalização e controle, do projeto, limitar-nos-emos a tecer considerações panorâmicas sobre o tema versado no PLS, bem como sobre suas eventuais repercussões no plano da infraestrutura.
Em primeiro lugar, é importante assinalar que o projeto visa a preencher uma lacuna no ordenamento jurídico pátrio. Com efeito, a legislação federal em vigor a respeito de convênios praticamente se limita a um artigo da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei Geral de Licitações e Contratos, art. 116), e a três diplomas legais de aplicação apenas em âmbito federal e reguladores de relações específicas, as Leis nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994, nº 9.637, de 15 de maio de 1998, e  nº 9.790, de 23 de março de 1999, que cuidam, respectivamente, das fundações de apoio, das organizações sociais (OS) e das organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). Tudo mais é disciplinado por atos normativos infralegais. 
Não há, pois, uma lei geral, com disposições imponíveis a todos os entes federados. E a regulação feita por meio de decretos, instruções normativas e portarias pode ser modificada a qualquer momento, dependendo exclusivamente da vontade do Chefe do Poder Executivo. A título de exemplo, só recentemente a Presidente da República editou decreto que torna obrigatória a realização de processo objetivo e impessoal para a seleção de entidades convenentes pelo Poder Executivo (Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011). E nada impede que outro decreto seja editado para dispensar essa exigência.
Os escândalos envolvendo ONGs não são recentes. Esta Casa já os investigou em duas oportunidades, por meio das Comissões Parlamentares de Inquérito constituídas nos termos dos Requerimentos nº 22, de 2001, e nº 201, de 2007. A conduta do Governo nesse âmbito tem sido meramente reativa. O maior rigor nos mecanismos de fiscalização e controle e as alterações normativas são sempre uma resposta dada à opinião pública depois de constatado o dano ao erário. É fundamental, no entanto, antecipar-se à ocorrência dos malfeitos e instituir um marco legal consistente e estável, que dificulte o acesso a recursos públicos por entidades inidôneas. Ao lado disso, é necessário dotar os órgãos fiscalizadores dos recursos materiais e humanos imprescindíveis ao desempenho de suas tarefas, pois, sozinha, a lei, por melhor que seja, não é capaz de modificar a realidade.
Em seu art. 1º, o PLS define, de forma clara, seu objeto: normas gerais para parcerias entre, de um lado, os entes políticos ou entidades de sua Administração Indireta, e, de outro, pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, para a consecução de finalidades de interesse público. Utiliza o termo “parceria” para indicar qualquer das modalidades de acordo nele previstas (convênio, termo de parceria, contrato de repasse etc.), ainda que não envolva transferência de recursos financeiros.
Entre os pontos positivos da proposição, podemos destacar:
a)	a extensão, a todas as entidades que pretendam manter parceria com o Poder Público, de requisitos de habilitação exigidos das Oscip, entre os quais, regras estatutárias que prevejam: (i) a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade moralidade, publicidade, economicidade e eficiência; (ii) a adoção de práticas de gestão administrativa necessárias e suficientes para coibir a obtenção de vantagens indevidas por seus dirigentes; (iii) a divulgação anual de relatório de suas atividades e de suas demonstrações financeiras (art. 6º);
b)	a obrigatoriedade de demonstração, pelo ente concedente, prévia à celebração de parcerias, de que a realização do programa ou ação de interesse público mediante parceria será mais eficiente do que a modalidade de execução direta pela Administração (art. 7º, III);
c)	a exigência de realização de concurso de projetos ou de processo público e objetivo de habilitação e priorização, para a seleção das entidades parceiras (arts. 7º, IV e 23 a 32);
d)	a vedação à celebração de parcerias com entidades que estejam em funcionamento há menos de três anos (art. 15);
e)	a criação de regimes diferenciados de execução das parcerias, conforme o volume de recursos transferidos, estabelecendo controles mais rígidos e a submissão da entidade parceira a regulamentos para compras e para a contratação de obras e serviços, no caso dos convênios de maior porte (art. 33 a 41);
f)	o dever, tanto da parte da entidade parceira quanto da parte do ente concedente, de dar publicidade, na Internet, das parcerias realizadas (art. 82 e 83);
g)	o cadastramento prévio das entidades, como condição para que celebrem parcerias com a Administração Pública Federal (art. 85);
h)	a previsão clara das sanções aplicáveis às entidades parceiras que praticarem infrações e aos agentes públicos que derem causa a irregularidades no âmbito das parcerias (arts. 90 a 99);
i)	a adoção do rito de execução de títulos extrajudiciais previsto no Código de Processo Civil, mais eficiente que o rito da Lei de Execução Fiscal (Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980), na cobrança dos créditos do Poder Público decorrentes da responsabilidade civil originada do descumprimento, por pessoa física ou jurídica, das normas regedoras das parcerias (arts. 100 a 115). 
Como se pode ver, o projeto aperfeiçoa os procedimentos de celebração, acompanhamento e controle da execução das parcerias celebradas pelo Estado com as entidades sem fins lucrativos, bem como os mecanismos de responsabilização das entidades e dos agentes infratores.
Naquilo que toca mais especificamente à competência temática desta Comissão, convém assinalar que os convênios podem incluir, em seu objeto, a execução de obra. No mais das vezes, o objeto dos convênios constitui a prestação de um serviço. Sem embargo, nem a legislação atual, nem o projeto em comento vedam a execução de obras no âmbito das parcerias. 
O PLS, em seu art. 44, dispõe que, quando um convênio incluir em seu objeto a realização de obra e a entidade concedente não dispuser de estrutura para acompanhar sua execução, será o ajuste formalizado como contrato de repasse, espécie na qual a transferência de recursos para entidade convenente se dá por intermédio de instituição ou agente financeiro público, atuando como mandatário do concedente. Nesse caso, caberá à instituição financeira realizar, previamente à liberação de recursos de uma nova etapa do plano de trabalho, a medição do serviço executado na etapa anterior. O artigo prevê ainda que, não detendo o agente financeiro público capacidade técnica para fazer esse acompanhamento, o ente concedente deverá escolher outra instituição, pública ou privada, para o exercício dessas funções.
O art. 44 do PLS confere status legal ao contrato de repasse, figura muito utilizada nos convênios celebrados pela Administração Pública Federal e que envolvem a realização de obras. Nesses contratos, instituições financeiras da União, como a Caixa Econômica Federal, normalmente desempenham o papel de interveniente. Até mesmo em virtude de sua atuação no financiamento habitacional, tais instituições são dotadas de um corpo de funcionários habilitados a lidar com o assunto, algo que não se verifica em muitos órgãos públicos. É arriscado permitir, sem mais, que convênios cujo objeto envolva obras sejam celebrados por órgãos públicos que não dispõem de corpo técnico necessário à sua fiscalização. Por isso, a exigência contida no projeto é bem vinda, ao estender a disciplina do contrato de repasse hoje utilizada em nível federal aos convênios celebrados por todos os entes federados.
Entendemos conveniente apenas fazer um adendo ao art. 44, § 2º, na parte em que permite a instituição privada figurar como interveniente no contrato de repasse. O fato de o acompanhamento da execução contratual ser feito por um ente privado não constitui algo insólito. A própria Lei nº 8.666, de 1993, admite a possibilidade de contratação de serviços técnicos especializados que tenham por objeto a fiscalização e supervisão de obras (arts. 9º, § 1º e 13, IV). Isso não implica eximir os agentes públicos da responsabilidade última pela fiscalização (art. 67 da mesma Lei). O contratado auxilia a Administração nas tarefas fiscalizatórias, mas o poder decisório, em última instância, é sempre da Administração. No que se refere ao art. 44, § 2º, do projeto, consideramos importante enfatizar que o acompanhamento material da execução do convênio por uma instituição privada não mitiga a responsabilidade dos agentes públicos. Por isso oferecemos emenda que acresce ao dispositivo a expressão “sem prejuízo do disposto no art. 60, I, desta Lei”, o qual prevê ser obrigação do gestor fiscalizar a execução da parceria.
Em síntese, o projeto vem preencher uma lacuna no ordenamento jurídico brasileiro, de maneira a dotar o Estado de mecanismos legais aptos a coibir desvios e desmandos nas parcerias celebradas pela Administração Pública com as entidades sem fins lucrativos.
III – VOTO
Ante o exposto, o voto é pela aprovação do PLS nº 649, de 2011, nos termos do art. 133, I e V, c, do RISF, com a seguinte emenda:
EMENDA Nº   – CI
Acrescente-se, ao fim do § 2º do art. 44 do Projeto de Lei do Senado nº 649, de 2011, a expressão “sem prejuízo do disposto no art. 60, I, desta Lei”. 
Sala da Comissão,
, Presidente
, Relator