PARECER Nº        , DE 2011
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E CIDADANIA, sobre a Proposta de Emenda à Constituição nº 114, de 2011, que altera o art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
RELATOR: Senador RENAN CALHEIROS
I – RELATÓRIO
Submete-se ao exame desta Comissão a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 114, de 23 de novembro de 2011, originária da PEC nº 61, de 2 de agosto de 2011, de iniciativa da Presidente da República. A proposição objetiva prorrogar mais uma vez a DRU, desta vez até 31 de dezembro de 2015.
 O dispositivo desvincula de órgão, fundo ou despesa 20% da arrecadação de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.
Nos termos do art. 1º da proposta, é alterada a redação do art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), prorrogando o seu prazo e atualizando sua redação. No entanto, são mantidos os mesmos termos da redação atual, dada pela EC nº 56, de 2007.
A DRU não reduz a base de cálculo das principais transferências aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios previstas na Constituição Federal. Ademais, a DRU excetua da desvinculação a arrecadação da contribuição social do salário-educação e os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino.
A cláusula de vigência da proposta consta do art. 2º.
Faço questão de ressaltar que a DRU tornou-se necessária porque o orçamento da União apresenta elevado volume de despesas obrigatórias, como as relativas a pessoal e a benefícios previdenciários, e também expressiva vinculação das receitas orçamentárias a finalidades específicas. 
 Nos termos da justificação da proposta, “esse delineamento tende a extinguir a discricionariedade alocativa, pois reduz o volume de recursos orçamentários livres que seriam essenciais para programar projetos governamentais prioritários, e prejudica a formação de poupança para promover a redução da dívida pública”.
A proposição originou-se da aprovação da PEC nº 61, de 2 de agosto de 2011, pela Câmara dos Deputados, em segundo turno de votação, em 22 de novembro de 2011, nos termos do relatório do Deputado ODAIR CUNHA. A proposição foi aprovada nos mesmos termos da proposta encaminhada pelo Poder Executivo. 
Lembro que, em 1997, tive a experiência de relatar a proposta que resultou na EC nº 17, de 1997, que prorrogou o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) até 31 de dezembro de 1999. Como se sabe, o FEF foi o mecanismo de desvinculação que precedeu a DRU e teve papel fundamental, à época, para permitir a consolidação da estabilização monetária no período posterior ao Plano Real. Com efeito, a proposta foi aprovada por maioria expressiva de votos no Plenário do Senado Federal.
A prorrogação do FEF, naquele difícil contexto econômico e político, justifica a prorrogação da DRU, pelas mesmas razões, quais sejam: preservar a estabilidade econômica, possibilitar o ajuste fiscal e conferir maior flexibilidade à gestão do orçamento da União.   
II – ANÁLISE
1. Constitucionalidade, regimentalidade e técnica legislativa
A PEC nº 114, de 2011, atende aos requisitos de constitucionalidade previstos no art. 60 da Constituição Federal (CF). Com efeito, a proposta é de iniciativa da Presidente da República e não incide nas limitações materiais que constam do seu § 4°, ou seja, não tende a abolir as chamadas cláusulas pétreas.
A nova redação proposta ao art. 76 do ADCT, além de prorrogar o prazo da DRU, atualiza sua redação. Em especial, prevê explicitamente o fim da desvinculação dos recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), em consonância com a EC nº 59, de 2009.
A proposição também atende aos requisitos de regimentalidade e de técnica legislativa, em especial, da Lei Complementar nº 95, de 1998, que dispõe sobre a elaboração e redação das normas jurídicas. Por fim, não há inclusão de matéria estranha a seu objeto.
Cabe informar que tramita nesta Casa proposta idêntico teor: a PEC nº 87, de 31 de agosto 2011, de iniciativa do Senador ROMERO JUCÁ e outros. A proposta foi aprovada na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ).
2. Mérito
A proposição em tela seria a terceira prorrogação da DRU, que está em vigência desde 2000. É sabido que a cada prorrogação desse instrumento, renovam-se as críticas dos que se posicionam contra a desvinculação. Não obstante, mostraremos que a DRU não prejudica os gastos sociais e, ademais, é necessária para preservar a estabilidade econômica, possibilitar o ajuste fiscal e conferir maior flexibilidade ao orçamento da União.
O orçamento da seguridade social é composto de: previdência social, assistência social e saúde. As ações do orçamento da seguridade estão protegidas por outros dispositivos constitucionais e legais que garantem seu aporte de recursos. 
No caso da previdência social, a receita da contribuição social de empregados e empregadores é usualmente apartada do cálculo da DRU. Embora o art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal, que trata da DRU, não explicite que tal contribuição seja uma exceção, os órgãos de orçamento têm por prática retirá-la dos cálculos, recorrendo ao art. 167 da Constituição Federal.

Art.167. São vedados:
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.
	
No caso da assistência social, o orçamento obedece à Lei nº 8.742/93, Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que garante os benefícios de prestação continuada ao idoso e ao deficiente no valor de um salário mínimo.  No Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) para 2012, esses valores alcançaram o total de R$ 13,2 bilhões, para o idoso, e R$ 16,2 bilhões, para o deficiente.
Além disso, há o Programa Bolsa-Família, que é regulamentado pela Lei nº 10.836/04 e que garante o valor médio de R$ 119,00 por família. Uma vez que a família seja beneficiária e continua dentro dos critérios para receber o benefício, não poderá deixar de receber o recurso. Os valores dos benefícios são alterados por decreto, conforme reza a referida lei.
No caso da saúde, o orçamento segue o art. 77 do ADCT da Constituição Federal, que determina que os gastos com saúde devam seguir a variação do Produto Interno Bruto (PIB). Essa regra transitória está em vigor até que seja publicada a lei complementar prevista no art. 198 da Constituição Federal, que trata da saúde.
Considerando o orçamento da seguridade social, a maior parte dos recursos desvinculados de contribuições sociais acaba redirecionada para esse orçamento. Portanto, com o crescimento das despesas da seguridade, atualmente o Tesouro Nacional realiza aportes significativos, de forma que não se pode afirmar que a DRU implique perdas para a seguridade social.
Cabe informar que dos R$ 46,6 bilhões desvinculados das contribuições sociais, em 2010, em sua maior parte receitas do orçamento da seguridade social, R$ 37,6 bilhões retornam como recursos de livre alocação (fonte 100) usados no pagamento de despesas desse orçamento. Ou seja, a área da seguridade social cedeu recursos líquidos de apenas R$ 9 bilhões, que poderiam expandir suas despesas, valor bem inferior aos recursos desvinculados. Na proposta orçamentária para 2012 (PLN nº 28, de 2011), a totalidade dos recursos desvinculados retorna ao orçamento da seguridade social.
Em relação à Educação, a DRU desobrigava a União de destinar à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) 20% dos 18% da receita de impostos, vinculados a essa despesa pelo art. 212 da Constituição Federal. No entanto, a EC nº 59, de 2009, determinou a redução progressiva do percentual da DRU incidente sobre esses recursos. Assim, para efeito do cálculo dos recursos para a MDE, o percentual de desvinculação passou para 12,5%, em 2009, 5%, em 2010, e nulo no exercício de 2011. A tabela abaixo mostra essa evolução:
TABELA 1	
REDUÇÃO DE RECURSOS VINCULADOS A MDE - 2008 a 2011	
R$ milhões	
 	2008	2009	2010	2011¹	
1 Percentual de Desvinculação	20,0%	12,5%	5,0%	0,0%	
2 Receita de Impostos	256.147	244.071	280.141	347.713	
3 Desvinculação (1*2)	51.229	30.509	14.007	0	
4 Redução de Recursos de MDE (3*18%)	9.221	5.492	2.521	0	
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. 					
1: Lei Orçamentária para 2011
					
Vê-se que a redução de recursos destinados à MDE decresce de R$ 9,2 bilhões, em 2008, quando o percentual de desvinculação era de 20%, e passa a ser nulo a partir de 2011. Cabe considerar que a PEC nº 87, de 2011, mantém explicitamente o fim da desvinculação desses recursos, em consonância com a EC nº 59, de 2009. 
Considerando o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) para 2012, ele traz como fonte condicionada à aprovação da DRU o valor de R$ 62,4 bilhões, embora o total da DRU seja de R$ 100,4 bilhões. Isso ocorre porque a proposta orçamentária considerou que a parcela da DRU retirada dos impostos já seria fonte livre. O cálculo está na tabela a seguir, enviado pelo Poder Executivo nas Informações Complementares ao PLOA 2012.
Conforme mostrado na tabela abaixo, a DRU é importante fonte de recursos para diversos órgãos orçamentários: 

Tabela 2
ALOCAÇÃO DOS RECURSOS DA DRU 
R$ Milhões
Discriminação	PLOA 2012	%	

Encargos Financeiros da União                                               15.005,0                24,0%      
Reserva de Contingência                                                         12.519,5                20,1%
Judiciário e Ministério Público                                                 7.549,9                 12,1%
Defesa                                                                                       6.186,6                   9,9%
Operações Oficiais de Crédito                                                  4.971,9                   8,0%                                                    
Educação                                                                                   2.223,3                   3,6%
Cidades                                                                                      2.000,0                   3,2%
Fazenda                                                                                      1.902,1                  3,0%
Legislativo                                                                                  1.750,3                 2,8%
Justiça                                                                                         1.658,2                 2,7%
Presidência da República                                                            1.328,2                 2,1%
Agricultura, Pecuária e Abastecimento                                      1.266,2                 2,0%                   
Planejamento, Orçamento e Gestão                                            1.143,2                 1,8%
Trabalho e Emprego                                                                    1.062,4                 1,7%       
Ciência, Tecnologia e Inovação                                                      494,1                 0,8%
Meio Ambiente                                                                                347,7                0,6%
Transportes                                                                                      306,2                 0,5%
Relações Exteriores                                                                         297,4                0,5%
Integração Nacional                                                                        186,8                0,3%
Desenvolvimento Agrário                                                              179,8                 0,3%                                           
Esporte                                                                                             27,6                  0,0%  

Total de Recursos Desvinculados	62.406,4	100%	

Note-se que a DRU gera recursos para órgãos não contemplados com recursos vinculados. No orçamento de 2012, por exemplo, R$ 15,0 bilhões foram destinados à Encargos Financeiros da União, R$ 7,5 para o Judiciário e Ministério Público e R$ 6,1 bilhões para o Ministério da Defesa.
Na proposta orçamentária para 2012, os Ministérios da Integração Nacional, Transportes, Meio Ambiente, Esporte e Cidades não tenham sido contemplados com montantes expressivos de recursos da DRU, são indiretamente favorecidos, pois, a maior parte de seu orçamento é financiada com recursos livres (não-vinculados).
Portanto, a não aprovação da DRU complicaria a aprovação e a execução do orçamento geral da União para 2012. Haveria insuficiência parcial de recursos livres para a geração do superávit primário ou para atender às despesas discricionárias do orçamento fiscal. 
A não aprovação da proposta poderia comprometer a qualidade do gasto público e a obtenção da meta de superávit primário. A execução das despesas discricionárias do orçamento fiscal e do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), fixadas, para 2012, em R$ 81,4 bilhões e R$ 37,9 bilhões, respectivamente, também poderia ser prejudicada.
A proposta foi aprovada na Câmara dos Deputados nos mesmos termos em que foi encaminhada pelo Poder Executivo. Isso mostra que, após exaustivos e aprofundados debates, chegou-se a um consenso sobre a necessidade de prorrogar o mecanismo da DRU.
No Senado Federal, proposta de idêntico teor foi aprovada na CCJ, em que pese o Voto em Separado do Senador RANDOLFE RODRIGUES. Em sua análise, é alegado que o Relatório aprovado seria contraditório ao dizer que a DRU não prejudica a seguridade social. O que é mostrado é que, em 2010, a maior parte dos recursos desvinculados da seguridade social retornou a esse orçamento na forma de aportes do Tesouro Nacional. 
Já para 2012, conforme demonstra o Relatório do Deputado ODAIR CUNHA, essa tendência se consolida. O Relatório diz: “A proposta orçamentária de 2012 prevê que serão desvinculados R$ 53 bilhões do orçamento da seguridade social, mas este remanejamento de recursos, via DRU, é compensado com a transferência de R$ 66 bilhões do orçamento fiscal (recursos de livre aplicação) para o da seguridade social”. Portanto, o Relatório aprovado pela Câmara dos Deputados corrobora a posição técnica do Relatório aprovado na CCJ do Senado Federal, a partir dos dados da proposta orçamentária para 2012.
Ademais, cabe reiterar que a não prorrogação da DRU seria umcomplicador para a administração orçamentária e financeira da União, ao reduzir os graus de liberdade na alocação dos recursos, o que tornaria a execução do orçamento bem mais rígida. Portanto a DRU permitiria maior flexibilidade na condução da política econômica e financeira nesse contexto de incerteza.
Estou convicto de que se trata de instrumento importante para termos maior tranquilidade no esforço de equilíbrio fiscal e na execução de programas prioritários de governo, condição indispensável para avançarmos no crescimento econômico sustentado e na eliminação da pobreza extrema.
III – VOTO
Pelo exposto, somos pela constitucionalidade, juridicidade, técnica legislativa e, no mérito, pela Aprovação da PEC nº 114, de 2011.
Sala da Comissão, 24 de novembro de 2011
Senador EUNÍCIO OLIVEIRA, Presidente
Senador RENAN CALHEIROS, Relator