PARECER Nº              - CAE, DE 2013

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS ECONÔMICOS, sobre o Projeto de Lei do Senado nº 106, de 2013-Complementar, de autoria do Senador Paulo Bauer, que altera a Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, que dispõe sobre o ICMS, para disciplinar a prestação de auxílio financeiro pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, com o objetivo de compensar perdas resultantes de redução da alíquota interestadual incidente nas operações interestaduais com bens, mercadorias e serviços, conforme decisão do Senado Federal no exercício da atribuição prevista no art. 155, § 2º, IV, da Constituição Federal, e dá outras providências.
RELATOR: Senador ARMANDO MONTEIRO

I – RELATÓRIO
Vem a exame desta Comissão o Projeto de Lei do Senado nº 106, de 2013 - Complementar, de autoria do Senador Paulo Bauer, que trata da compensação às unidades federativas das perdas resultantes da reforma das alíquotas interestaduais do ICMS.
A iniciativa do Senador Paulo Bauer tem como objetivo dar garantia de compensação das perdas de receita dos Estados em decorrência da reforma proposta no Projeto de Resolução do Senado nº 1, de 2013. Segundo o Ilustre Parlamentar, a sistemática de compensação de perdas de receitas exige uma formalização mais vigorosa que a simples transformação em lei da Medida Provisória nº 599, de 2012. 
Ainda segundo o Autor, os Estados tidos como prováveis perdedores não podem ser reféns das circunstâncias e da boa vontade da maioria dos demais entes federativos para manter o equilíbrio de suas finanças. Por tudo isso, seria altamente recomendável que se desse à garantia de compensação de perdas efetivas a segurança de uma lei complementar, cujo conteúdo que agora se propõe é similar ao do atual texto da Medida Provisória nº 599, de 2012. 
A Proposição foi distribuída à Comissão de Assuntos Econômicos. Não foram apresentadas emendas.

II – ANÁLISE

Não há dúvida sobre a constitucionalidade do PLS nº 106, de 2013 - Complementar, pois cabe à União legislar sobre direito tributário e sistema tributário, conforme o disposto nos arts. 24, I, e 48, I, da Constituição Federal. 
A nossa Carta confere ao Senado Federal, em seu art. 155, § 2º, IV, a prerrogativa de estabelecer as alíquotas do ICMS aplicáveis às operações e prestações interestaduais e de exportação, por intermédio de resolução de iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros. 
Em adição à prerrogativa acima indicada, cabe a Comissão de Assuntos Econômicos deliberar sobre a Proposição em decorrência do previsto no art. 99, IV, do Regimento Interno do Senado Federal, que insere em suas atribuições dispor sobre finanças públicas, conflitos de competência em matéria tributária entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, entre outros temas.
A Proposição apresenta adequada redação e nada há a reparar quanto à técnica legislativa.
O mérito da iniciativa do Senador Paulo Bauer deve ser avaliado sob duas abordagens:
(i) a manutenção dos aspectos centrais da iniciativa do Poder Executivo quanto à essência das perdas a serem compensadas (art. 2º e art. 3º da MPV 599/2013), à participação dos municípios (art. 5%) e quanto às condicionalidades relativas à eliminação das práticas denominadas por “guerra fiscal” (art. 8º); e
(ii) a introdução de dispositivos novos para fazer tramitar no Congresso Nacional a formalização anual do programa de trabalho para o exercício seguintes da compensação de perdas (parágrafo único do art. 31-D, que corresponde ao art. 4º original da MPV 599/5013).
Com o benefício de já encontrar o processo a meio-caminho, trago à consideração desta Comissão algumas modificações adicionais à proposta original. A razão de ser dessas modificações reflete minha constatação de ser a sistemática de prestação de auxílio financeiro desprovida da institucionalidade necessária para transmitir segurança aos entes federativos que seriam perdedores em potencial com a reforma em curso.
Vejamos a redação do art. 1º da MPV 599/2013:
Art. 1º A prestação de auxílio financeiro pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, com o objetivo de compensar perdas de arrecadação decorrentes da redução das alíquotas nas operações e prestações interestaduais relativas ao Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS, decorrente de Resolução do Senado de que trata o inciso III do caput do art. 8º, ocorrerá de acordo com os critérios, prazos e condições previstos nesta Medida Provisória.
A fragilidade dessa sistemática de compensação também é constatada no § 2º do art. 2º que assim estabelece: “A entrega dos recursos ocorrerá na forma fixada pelo Ministério da Fazenda”.
Tanto a denominação do exercício de compensação, como sendo “a prestação de auxílio financeiro pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios”, como a formalização da sistemática ficando a cargo do Ministério da Fazenda, são elementos que explicitam a vulnerabilidade dos Estados e Municípios perdedores com a reforma do ICMS ao se tornarem dependentes de transferência de recursos dentro de marco legal e institucional tão frágil.
Há um evidente conflito entre a importância da reforma do ICMS, como a melhor solução para a presente situação de generalizada ilegalidade e insegurança jurídica decorrente da denominada “guerra fiscal”, e a fragilidade da sistemática proposta para a compensação de perdas de receita para a minoria dos entes federativos.
A gradativa redução das alíquotas interestaduais de ICMS, deslocando-se a tributação da origem para o destino, o que diminuirá as vantagens da concessão de benefícios fiscais na origem do processo de produção e comercialização de bens, mercadorias e serviços, trará maior funcionalidade ao esforço arrecadatório de cerca de R$ 300 bilhões, desde que saibamos estabelecer um adequado marco legal e institucional para a compensação das perdas estimadas em menos de 5% daquele montante, mas que são definitivos para o equilíbrio das finanças dos entes afetados pela Reforma em discussão. 
Caso estejamos convencidos da urgência e da necessidade de seguirmos em frente com o aperfeiçoamento proposto no Projeto de Resolução do Senado nº 1, de 2013, temos a obrigação de avançarmos na institucionalização da sistemática de compensação das perdas a serem impostas aos Estados e Municípios perdedores com a Reforma.
Apresentada essa definição de compromisso com a manutenção do Pacto Federativo, passo a expor as minhas propostas que têm como objetivos trazer segurança quanto ao equilíbrio das contas públicas dos entes federativos vocacionados para a exportação.
As principais modificações propostas consistem em:
a) a criação do Fundo de Compensação de Receitas (FCR), de natureza contábil, vinculado ao Ministério da Fazenda, com a finalidade de assegurar recursos para a prestação de auxílio financeiro pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;
b) o estabelecimento de normas para o funcionamento do Fundo, sob a gestão de um Comitê Gestor, no âmbito do CONFAZ, sob as diretrizes do Ministério da Fazenda;
c) o Comitê Gestor do FCR (CGFCR), vinculado ao Ministério da Fazenda, com a atribuição de executar as atividades de compensação de perdas de receita conforme disposto nesta Lei Complementar;
d) o FCR terá como agente operador instituição financeira oficial federal definida em ato do Poder Executivo, com suas competências fixadas em regulamento;
e) a dotação inicial do FCR para prestação do auxílio financeiro de que trata esta Lei Complementar será no valor equivalente a R$ 8.000.000.000,00 (oito bilhões de reais) no exercício de 2014; e
f) nos exercícios seguintes, o valor do montante da dotação do FCR referente a cada ano será igual à soma das perdas efetivamente constatadas, cujo valor será atualizado com base na variação média do Produto Interno Bruto (PIB) apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
Cabem duas observações finais:
a) como já mencionado, não há alteração dos aspectos essenciais relativos às perdas efetivamente verificadas e à exigência de condicionadas relativas à eliminação das práticas denominadas por “guerra fiscal”; e
b) a redação final do art. 31-K do Substitutivo, equivalente ao art. 8º da MPV nº 599, de 2013, deverá ser ajustada ao texto final da resolução do Senado Federal que vier ser editada em decorrência da aprovação do PRS nº 1º, de 2013.
Com essa proposta de ajustes no PLS nº 106, de 2013 – Complementar, de oportuna iniciativa do Senador Paulo Bauer, venho expressar meu apoio à aprovação das diversas proposições que visam, em conjunto, dar maior funcionalidade à cobrança do ICMS, o que contribuirá, sem dúvida, à melhoria do ambiente favorável aos investimentos.

III – VOTO

Pelo exposto, recomendo a aprovação do Projeto de Lei do Senado nº 106, de 2013 – Complementar, de iniciativa do Senador Paulo Bauer, na forma do seguinte Substitutivo apresentado a seguir:

EMENDA Nº    - CAE (SUBSTITUTIVO)
Projeto de Lei do Senado nº 106, de 2013 - Complementar

Altera a Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, que dispõe sobre o ICMS, para disciplinar a prestação de auxílio financeiro pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, com o objetivo de compensar perdas resultantes de redução da alíquota interestadual incidente nas operações interestaduais com bens, mercadorias e serviços, conforme decisão do Senado Federal no exercício da atribuição prevista no art. 155, § 2º, IV, da Constituição Federal, e dá outras providências.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º A Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, passa a vigorar com a inclusão dos arts. 31-A, 31-B, 31-C, 31-D, 31-E, 31-F, 31-G e 31-H, 31-I, 31-J e 31-K, com a seguinte redação:
Art. 31-A. A prestação de auxílio financeiro pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, com o objetivo de compensar perdas de arrecadação decorrentes da redução das alíquotas nas operações e prestações interestaduais relativas ao Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), decorrente de Resolução do Senado Federal de que trata o inciso III do caput do art. 31-H, ocorrerá de acordo com o previsto nesta Lei Complementar.
Art. 31-B. Fica criado o Fundo de Compensação de Receitas (FCR), de natureza contábil, vinculado ao Ministério da Fazenda, com a finalidade de assegurar recursos para a prestação de auxílio financeiro pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, com o objetivo de compensar perdas de arrecadação decorrentes da redução das alíquotas nas operações e prestações interestaduais relativas ao ICMS.
Parágrafo único. O Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), observadas as orientações gerais fixadas pelo Ministério da Fazenda, estabelecerá os critérios, prazos e condições necessários ao funcionamento do FCR, nos termos desta Lei Complementar.
Art. 31-C. Fica instituído o Comitê Gestor do FCR (CGFCR), vinculado ao Ministério da Fazenda, com a atribuição de executar as atividades de compensação de perdas de receita conforme disposto nesta Lei Complementar.
§ 1º O CGFCR terá sua composição e funcionamento definidos em Ato do Poder Executivo.
§ 2º O FCR terá como agente operador instituição financeira oficial federal definida em ato do Poder Executivo, com suas competências fixadas em regulamento.
§ 3º Constituem recursos do FCR:
I - dotações orçamentárias consignadas nas leis orçamentárias anuais e em seus créditos adicionais;
II - eventuais resultados de aplicações financeiras dos seus recursos;
III - produto da alienação de valores mobiliários, dividendos de ações e outros a ele vinculados;
IV - a reversão dos saldos anuais não aplicados, apurados na forma do disposto no § 2º do art. 43 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964;
V - os recursos oriundos de juros e amortizações de financiamentos; e
VI - outros recursos previstos em lei.
§ 4º As disponibilidades financeiras do Fundo de Compensação de Receitas ficarão depositadas na Conta Única do Tesouro Nacional, à ordem do Comitê Gestor do FCR (CGFCR).
Art. 31-E. A compensação de que trata o art. 31-A será devida aos Estados e ao Distrito Federal em relação aos quais se constatar perda de arrecadação em decorrência da redução das alíquotas interestaduais do ICMS, e aos seus respectivos Municípios, na medida da perda efetivamente constatada, observado o seguinte:
I - para efeito de aferição dos valores a serem transferidos às unidades federadas serão considerados os resultados apurados na balança interestadual de operações e prestações destinadas a contribuintes do ICMS, promovidas no segundo ano anterior ao da distribuição; e
II - os valores serão apurados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda, no mês de abril de cada ano, com base nas notas fiscais eletrônicas emitidas no ano imediatamente anterior, na forma estabelecida pelo Ministério da Fazenda, para aplicação no exercício seguinte.
§ 1º Os valores apurados na forma do caput serão depositados no FCR para a futura entrega aos Estados e Distrito Federal, observados:
I - o montante referente a cada ano será entregue em doze parcelas mensais e iguais, até o último dia útil de cada mês, atualizadas com base na variação média do Produto Interno Bruto - PIB apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, verificada no quadriênio imediatamente anterior ao exercício em que se fizer a apuração dos valores;
II - os valores referentes à compensação prevista no caput deste artigo são considerados transferências obrigatórias e serão devidos pelo período de vinte anos;
III - a entrega dos recursos ocorrerá na forma fixada pelo Ministério da Fazenda.
§ 2º Para efeito da atualização a que se refere o inciso I do § 1º, caso haja alteração posterior nos dados relativos ao PIB, os índices utilizados permanecerão válidos para os fins desta Lei Complementar, sem qualquer revisão de valores já apurados, sendo a eventual diferença considerada quando da atualização relativa aos exercícios subsequentes.
Art. 31-F. Não ensejarão a prestação do auxílio financeiro de que trata esta Lei Complementar as perdas de arrecadação resultantes da:
I - concessão de isenção, redução de base de cálculo, crédito presumido ou outorgado, devolução de imposto, e de quaisquer outros incentivos ou benefícios fiscais ou financeiros relacionados direta ou indiretamente ao ICMS; e
II - alteração nos critérios constitucionais de tributação das operações e prestações interestaduais destinadas a não contribuinte do imposto.
III - redução da alíquota interestadual incidente nas operações interestaduais com bens e mercadorias importados do exterior, a que se refere a Resolução nº 13, de 26 de abril de 2012, do Senado Federal. 
§ 1º Para efeito do auxílio financeiro de que trata esta Lei Complementar, ficam os Estados e o Distrito Federal obrigados a fornecer ao Ministério da Fazenda as informações relativas aos incentivos ou benefícios fiscais ou financeiros concedidos aos seus respectivos contribuintes, sem prejuízo do disposto no inciso I do caput do art. 31-K.
§ 2º O descumprimento da obrigação prevista no parágrafo anterior implica suspensão da prestação do auxílio financeiro de que trata esta Lei Complementar enquanto perdurar a omissão por parte da unidade federada, relativamente às informações solicitadas. 
§ 3º Constatada a falta de informação relativa a determinado favor fiscal concedido, será deduzido do valor das transferências imediatamente subsequentes o montante equivalente ao respectivo benefício fiscal ou financeiro omitido. 
§ 4º Para fins do disposto no inciso I do caput, a concessão de benefício fiscal ou financeiro a determinado setor econômico presume-se usufruído por todos os contribuintes cadastrados no respectivo código da Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE), salvo demonstração em contrário a cargo da unidade federada concedente. 
§ 5º A União poderá adotar metodologia simplificada de apuração dos valores a serem transferidos, hipótese em que serão consideradas a balança interestadual apurada nos termos do art. 31-E e as informações disponíveis acerca dos incentivos ou benefícios fiscais ou financeiros concedidos pelos Estados e pelo Distrito Federal.  
§ 6º A dotação do FCR para prestação do auxílio financeiro de que trata esta Lei Complementar será no valor equivalente a R$ 8.000.000.000,00 (oito bilhões de reais) no exercício de 2014. 
§ 7º Nos exercícios seguintes, o valor do montante da dotação do FCR referente a cada ano será igual à soma das perdas efetivamente constatadas, cujo valor será atualizado com base na variação média do Produto Interno Bruto (PIB) apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
§ 8º A compensação devida a cada ente federativo será entregue em doze parcelas mensais e iguais, até o último dia útil de cada mês, atualizadas com base na variação média do Produto Interno Bruto (PIB) apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), verificada no quadriênio imediatamente anterior ao exercício em que se fizer a apuração dos valores.
Art. 31-G. Incumbe ao Ministério da Fazenda divulgar anualmente os resultados da balança interestadual apurada, e os valores a serem transferidos a cada unidade federada no exercício subsequente. 
§ 1º Em cada exercício financeiro, o Poder Executivo, como parte integrante do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e do projeto de lei orçamentária anual da União, encaminhará ao Congresso Nacional as informações relativas, ao exercício seguinte, dos valores a serem transferidos às unidades federadas, observando o seguinte:
I – no projeto de lei de diretrizes orçamentárias constará a estimativa preliminar, para o exercício seguinte, do valor da dotação anual do FCR, com valor igual à soma dos valores a serem transferidos a cada unidade federada; e
II – no projeto de lei orçamentária anual constará a dotação do FCR referente aos valores a serem transferidos a cada unidade federadas, no exercício seguinte.
§ 2º O Ministério da Fazenda divulgará semestralmente relatórios detalhados das atividades do FCR, informando entre outros temas sobre os resultados da balança interestadual apurada, os valores transferidos e a serem transferidos a cada unidade federada no exercício subsequente, e outras informações julgadas relevantes. 
Art. 31-H. Do montante dos recursos que, nos termos desta Lei Complementar, couber ao Estado a União entregará diretamente ao próprio Estado setenta e cinco por cento e aos seus Municípios vinte e cinco por cento. 
Parágrafo único. O rateio entre os Municípios obedecerá aos coeficientes individuais de participação na distribuição da parcela do ICMS dos respectivos Estados, aplicados na data de entrega do recurso financeiro. 
Art. 31-I. Para entrega dos recursos serão deduzidos, até o montante total apurado no respectivo período, os valores das dívidas vencidas e não pagas da respectiva unidade federada, na seguinte ordem:
I - as contraídas com a União, 
II - as contraídas com garantia da União, inclusive dívida externa; e
III - as contraídas com entidades da administração indireta federal.
§ 1º Respeitada a ordem estabelecida nos incisos do caput, serão deduzidos, até o montante total apurado no respectivo período, os valores das dívidas vencidas e não pagas primeiramente pela administração direta, depois os valores das dividas vencida e não pagas pela administração indireta da unidade federada. 
§ 2º Respeitada a ordem prevista nos incisos do caput e no § 1º, ato do Poder Executivo federal poderá autorizar:
I - a quitação de parcelas vincendas, mediante acordo com o respectivo ente federado; e
II - quanto às dívidas com entidades da administração federal indireta, a suspensão temporária da dedução, quando indisponíveis, no prazo devido, as informações necessárias. 
Art. 31-J. A entrega dos recursos à unidade federada será realizada pela União, após a compensação de que trata o art. 31-I, mediante crédito, em moeda corrente, à conta bancária do beneficiário. 
Art. 31-K. A prestação do auxílio financeiro de que trata esta Lei Complementar fica condicionada à:
I - apresentação de relação com a identificação completa de todos os atos relativos a incentivos ou benefícios fiscais ou financeiros cuja concessão não foi submetida à apreciação do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ;
II - celebração de convênio entre os Estados e o Distrito Federal, até o dia 31 de dezembro de 2013, por meio do qual sejam disciplinados os efeitos dos incentivos e benefícios referidos no inciso I do caput, e dos créditos tributários a eles relativos;
III - aprovação de resolução do Senado Federal, editada com fundamento no inc. IV do § 2º do art. 155 da Constituição, que estabeleça a redução das alíquotas do ICMS, aplicáveis às operações e prestações interestaduais; e
IV - prestação, pelos Estados e pelo Distrito Federal, das informações solicitadas pelo Ministério da Fazenda, necessárias à apuração do valor do auxílio financeiro de que trata esta Lei Complementar. 
§ 1º Para fins do disposto no inciso I do caput, as unidades federadas deverão efetuar o registro e o depósito, junto à Secretaria-Executiva do CONFAZ, da documentação comprobatória correspondente aos atos concessivos dos incentivos ou benefícios fiscais ou financeiros; 
§ 2º Fica vedada a prestação do auxílio financeiro de que trata esta Lei Complementar caso constatadas, por parte da União ou de qualquer unidade federada, a concessão, prorrogação ou manutenção de incentivo ou benefício fiscal ou financeiro em desacordo com a legislação, após a celebração do convênio de que trata o inciso II do caput, relativamente à unidade federada infratora. 
§ 3º A compensação de que trata esta Lei Complementar fica condicionada à observância, pela Resolução a que se refere o inciso III do caput, às seguintes condições:
I - nas operações e prestações realizadas nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e no Estado do Espírito Santo, destinadas às regiões Sul e Sudeste, a alíquota deverá ser de:
a) onze por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2014;
b) dez por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2015;
c) nove por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2016;
d) oito por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2017;
e) sete por cento no período de 1º de janeiro de 2018 a 31 de dezembro de 2022;
f) seis por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2023;
g) cinco por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2024; e
h) quatro por cento a partir de 1º de janeiro de 2025;
II - nas operações e prestações realizadas nas Regiões Sul e Sudeste, destinadas às Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e ao Estado do Espírito Santo, a alíquota deverá ser de:
a) seis por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2014;
b) cinco por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2015;
c) quatro por cento a partir de 1º de janeiro de 2016; e
III - nas demais operações e prestações a alíquota deverá ser de:
a) nove por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2014;
b) seis por cento no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2015; e
c) quatro por cento a partir de 1º de janeiro de 2016. 
§ 4º O disposto no parágrafo anterior não se aplica às operações e prestações interestaduais originadas na Zona Franca de Manaus, bem como às operações interestaduais com gás natural, as quais serão tributadas com base na alíquota de doze por cento. 
§ 5º O disposto nos §§ 3º e 4º não se aplica às operações interestaduais com bens e mercadorias importados do exterior, as quais permanecem disciplinadas pela Resolução nº 13, de 2012, do Senado Federal.

Art. 2º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1º de janeiro de 2014.

Sala da Comissão,

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